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新时期城市地价动态监测的视角延伸

来源: 日期:2021-11-02 14:43:59
陕西华地房地产估价咨询有限公司 巩荣生
摘 要 城市地价动态监测已经形成了一套常态化的运行机制,监测成果揭示市场变化趋势,服务于政府管理决策和市场投资决策,越来越受到各方重视。新时期构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制,传统的城市地价监测工作应与时俱进,持续拓展思维广度与逻辑深度,对市场运行态势和价格传导机制进行系统性监测分析和多维度立体展示,以增强市场表征,丰富实践应用,更好地辅助“有为的政府”和“有效的市场”,促进土地要素的高效率配置和地产市场的高质量发展。
        我国30多年来的土地有偿使用制度改革有效释放了土地资源潜力、激发了土地市场活力,为城市化进程注入了强劲动力,新时期新发展理念下,推动新型城镇化建设和社会经济高质量发展,需要持续深化土地要素配置市场化改革。2020年3月,中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,突出了土地的基础要素地位,把“推进土地要素市场化配置”作为首要任务,要求“加快要素价格市场化改革”,“完善主要由市场决定要素价格机制”。市场是最有效的资源配置形式,价格是市场调节的核心枢纽,提高政府管理效能,提升土地要素市场化配置效率,离不开科学的地价动态监测预警体系。新时期的城市地价动态监测工作应持续改进,紧跟建设现代土地市场的新形势,致力于构架全覆盖、多维度、系统性的监测体系,以适应政府管理和市场发展的新需要。
        一、推进土地要素市场化配置面临的几个“地价”问题
        1.房地产开发的住宅用地价格调控
        商品住宅房地价格的调控一直是社会关注的焦点,关系到社会民生和经济可持续发展,按照中央“房住不炒”的决策定位,各地近年来因城施策,不断优化供地方案,从“限地价、竞配建”、“限房价、竞地价”到“限房价、限地价、竞品质”,探索建立有效的房地联动调控机制,以实现“稳地价、稳房价、稳预期”调控目标。执行中如何合理“限地价”与“限房价”,既能符合市场逻辑,又要体现调控思维,是对政府调控科学与艺术的考验。健全完善房地联动调控机制,离不开对房地比价关系的客观评判,而基于长期、大量的市场监测数据对比分析,则成为政府科学施策、精准调控的重要参考依据。
        2.有偿使用扩围的公服用地价值显化
        公共管理与公共服务用地是国有建设用地的重要组成部分,据统计,目前全国公服用地实物量近120万公顷,价值量15万亿左右,约占全部国有建设用地资产总量的13%。2016年12月八部委联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号),适应投融资体制改革要求,鼓励公服用地有偿使用,支持地方政府市场化配置公共服务项目用地,与社会资本共同投资建设。但从土地市场来看,2020年全国公服用地仅有3501宗以出让方式供应,占比总量不到12%,大量的公服用地仍采用行政划拨,整体市场化配置程度较低,市场价值亟待显化。随着以公服用地为底层资产的基础设施公募REITs试点大力推进,以及国家加快部署“新基建”,这部分政府手中“沉睡”的巨量土地资源资产化资本化,将有效撬动社会投资、扩大社会信用、降低政府负债,为经济发展注入宝贵的“稳定剂”和强劲的驱动力。
        3.集体土地入市的增值收益分配
         激活农村土地要素,推进城乡要素双向流动,不但可以为经济建设释放出广阔的空间资源,对于城乡融合发展和乡村振兴战略实施更是意义重大。2020年1月新《土地管理法》施行,包括集体经营性建设用地入市、农村闲置宅基地有偿退出、农村土地征收制度改革等农村“三块地”制度改革迎来历史性突破。相较国有土地相对成熟的市场化配置体系,农村集体土地市场还是一片空白,当下推进农村土地要素市场化流转配置,除了亟待健全基础制度配套外,需要加快城乡统一的土地市场建设,培育完善城乡一体化的土地价格形成机制,目前各地正在大力开展集体土地公示地价体系建设,而建立公平合理的集体土地入市增值收益分配机制,则成为推动农村“三块地”制度改革和市场化配置的关键。
        4.存量低效用地再开发的利益共享
        城镇存量低效用地再开发是土地利用提质增效、城市功能有机更新的有效途径,早在2009年,国家就在广东部署开展“三旧”改造试点,2016年原国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出,充分运用市场机制,“鼓励盘活存量建设用地”,《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求,“完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策,推动实施城镇低效用地再开发”。从各地的实践来看,存量低效用地再开发权利复杂、诉求多元,一般多以政府主导下市场化方式运作,普遍存在价格机制不活、要素流动不畅、市场激励不足等问题。注重土地所有权、使用权和发展权的“权利显化平等和利益分配公平”,探索建立“利益共享、多方共赢”的激励机制,成为顺利推进低效用地再开发的关键。不久前《自然资源部关于深入推进低效用地再开发的指导意见(征求意见稿)》提出,“土地使用权人申请政府收储的,政府可与土地使用权人约定土地收储后再出让的收益分成方式”,若落地执行,或将实现存量低效用地再开发利益共享机制的制度性突破。
        5.工业用地供给改革的租价均衡
        国家近年来不断完善产业用地政策,大力推进工业用地供给侧改革,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出,“深化产业用地市场化配置改革。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应体系。”目前工业用地出让转让的市场化定价机制相对成熟,但租赁市场仍是“小众”市场,租赁交易尚缺乏规范引导,租赁价格还存在机制“短板”。随着工业用地配置方式越来越灵活多样,租价比的合理确定,租让价格体系的均衡完善,直接影响着工业用地的市场化配置效率。
        6.土地一、二级市场的地价联动
        当前政府主导的土地一级市场体制机制相对健全,但二级市场由于交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善,运行发展中的问题比较突出,导致要素流通不畅,存量土地资源流转配置效率较低。2019年7月《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)发布,要求有序推进土地二级市场建设,完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制,强化土地一、二级市场联动,形成一、二级市场协调发展、规范有序的现代土地市场体系。建立土地一二级市场的地价联动机制,推进土地要素价格市场化改革,对于规范交易行为、防范市场风险、优化资源配置、激发市场活力有着重要的作用。
        二、发挥地价监测在加快要素价格市场化改革中的专业作用
        1.构建“政市”联动的地价形成机制
        土地作为重要的公共资源和最基础的生产要素,提高其配置的“公平”与“效率”,关乎社会经济的可持续高质量发展。我国的土地市场尚处于政府主导的“初级阶段”,目前从国有土地到集体土地、从建设用地到农用地,土地估价技术已成体系,城镇基准地价、标定地价等政府公示地价已经建立,国有建设用地招拍挂一级市场价格形成机制渐趋成熟,按照《自然资源部办公厅关于部署开展2019年度自然资源评价评估工作的通知》(自然资办发〔2019〕36号)安排,集体建设用地和农用地基准地价制订已经全面开展,全域自然资源政府公示价格体系和价格监测也在紧锣密鼓试点推进。但我们也能清楚地看到,当前的公示地价体系具有“政府指导价”属性,侧重于土地的区位质量等级差异,无法全面反映土地的供需和资源的稀缺,环境损害成本更无从体现。由于土地市场发育还不健全,制度体系有待完善,政府和市场的关系尚未理顺,在土地一二级市场脱节和城乡土地市场割裂的情形下,“政府指导价”和“市场价格”往往出现一定“背离”,土地市场价格信号紊乱,制约了市场优化配置土地资源的功能。
        《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求,“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度,逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制”,《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出,“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,有效弥补市场失灵。”价格机制是市场机制的核心,推进土地要素市场化配置,需要构建起“政市”联动的地价形成机制,实现“政府指导价”与“市场价格”挂钩动态调整,使政府对土地市场的价格管理既遵循市场规则、又体现政策导向,从而完善主要由市场决定要素价格机制,有效发挥政府公示地价体系对市场交易行为的“指导”作用,实现“有为的政府”与“有效的市场”有机结合,提升土地要素市场化配置的“公平”与“效率”。
        2.发挥地价监测的专业桥梁纽带作用
        城市地价动态监测工作至今持续20余年,已经形成了一套相对完整的技术体系和常态化的运行机制,监测成果服务于政府管理决策和市场投资决策,得到越来越广泛的应用,但相较建立现代土地市场体系和深化土地制度改革的现势需求,城市地价动态监测工作还需要持续改进。构建“政市”联动的地价形成机制,准确捕捉价格信号,真实还原市场本质,助力土地要素价格市场化改革,为政府调控提供科学决策支持,为市场调节提供客观信息引导,城市地价动态监测在政府和市场之间发挥着重要的专业桥梁纽带作用。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出,“构建要素价格公示和动态监测预警体系,逐步建立要素价格调查和信息发布制度。完善要素市场价格异常波动调节机制。” 监测市场走势、发现市场价值、预警市场波动、建言市场调控,新时期的地价动态监测工作,将被赋予更丰富的内涵和全新的职能定位。
        三、新时期城市地价动态监测工作的视角延伸
        适应新时期推进土地要素市场化配置的新举措,服务完善土地要素价格市场形成机制,加强土地市场价格监督管理,地价动态监测工作面临全新的机遇与挑战,需要与时俱进,持续拓展思维广度,不断延伸逻辑深度,对市场运行态势和价格传导机制进行系统性监测分析和多维度立体展示,以增强市场表征,丰富实践应用,更好地助力改革深化、服务市场发展。
        1.服务国土空间全域管护,探索建立全域全要素监测机制
        按照山水林田湖草生命共同体的理念,融入国家自然资源管理新体制,以土地要素为本底,依托现有的地价监测工作体系,探索扩展构建全域全要素自然资源价格监测机制,加快“形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的等级与价格体系”,支撑自然资源管理向数量、质量、生态“三位一体”,资源、资产、资本“三资融合”并重转变。
        2.服务国家区域协调发展战略,构建城市地价分层监测体系
        在现有国家级监测城市的基础上,进一步细化监测层级,加强省会城市、中心城市重点监测,京津冀、长三角、粤港澳、成渝、中原、关中平原城市群都市圈区域联合监测,构建“中、省、市、县”四级监测网络体系,丰富监测层级,强化区域土地市场关联分析,拓展监测成果在宏观、中观、微观层面的多样性应用。
        3.服务城乡统一土地市场建设,探索城乡地价融合监测机制
        服务城乡统一土地市场建设,以新《土地管理法》实施为契机,扩展集体建设用地 “三块地”改革和农用地“三权分置”下的集体土地市场监测,探索城乡地价融合监测机制,揭示集体土地市场价格信号,寻找从农用地到建设用地、从集体到国有土地征转用全过程中的内在市场价值规律,为推进“同地、同价、同权”,建立公平合理的土地增值收益分配制度,促进城乡要素配置流转畅通,实现城乡一体化协调发展提供技术支撑。
        4.服务房地产市场宏观调控,构建住宅开发房地联动监测机制
目前全国70个大中城市商品住宅销售价格指数和105个主要城市地价监测指数已成为国家房地产市场调控的重要标尺,围绕国家“稳地价、稳房价、稳预期”调控目标,强化对重点城市楼市和土地市场的房地联动监测,从土地供应量和结构、房地比价、租售比、量价关系、库存去化等方面综合分析,真实揭示市场变化,为国家和地方政府精准实施“因城施策”、“一城一策”提供参考、建言献策。 
        5.助力土地制度改革创新,强化调控政策绩效评价监测
        市场追求“效率”、政策保障“公平”,实现“公平”与“效率”的协调统一,需要政策设计放活与管好有机结合,地价监测应加强对宏观调控政策导向下的微观市场表现客观研判,强化土地调控政策绩效评价,构建政策实施效果的评价反馈机制,并结合市场变化提出政策制度改革创新建议,匡正纠偏,更好发挥地价监测的专业桥梁作用,推进政策调控和市场调节良性互动、有机协同。
        6.完善土地价格市场形成机制,加强土地二级市场地价监测
        当前的地价监测更多体现为对土地一级市场的价格监测,由于交易信息不够公开透明,数据获取渠道受限,对土地二级市场的监测环节相对薄弱。加强对转让、出租、抵押、企业改制、涉地股权转让、司法处置等二级市场地价监测,强化土地一、二级市场价格联动,有助于整体把控土地市场,合理引导市场预期,有效防范价格异常波动,维护市场平稳健康运行。
        7.适应土地制度改革深化需要,扩展地价监测用途分类
        目前的地价监测土地用途分类主要为商业、居住、工业三大类,随着土地有尝使用扩围,包括大量的公共管理和公共服务用地已经纳入有偿使用范围,地价监测应同步将公服用地列入监测用途分类,同时应结合市场实际,对一些典型的二级类用途进行细分监测,比如零售商业与商务金融、工业与仓储、居住R1与R2等,以深度反映市场全貌,丰富监测内容,为政府和市场提供更精准、更全面的价格信息。
        8.融合应用新技术手段,逐步实现全样本精准监测
        GIS技术的创新应用、数据信息新技术的融合赋能,丰富了地价监测的手段,通过对国土资源领域不动产权籍数据、变更调查数据、地理空间数据、公示地价数据、市场交易数据等多源数据整合集成,逻辑架构监测数据平台,实时动态更新,可视化分析展示,使得城市地价全样本精准监测成为可能,从而推进地价监测工作向更高质量、更高效率、更高精度技术升级,并与土地资产量核算、政府自然资源资产负债表编制等工作衔接,逐步实现自然资源领域监测融合、逻辑统一、技术协调、成果共享。
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