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自然资源管理变革下的自然资源咨询行业新趋势、新使命

来源: 日期:2021-11-11 14:06:13
石桂琴  殷兆伟
(陕西华地房地产估价咨询有限公司,陕西 西安 710021)
 
摘要:党的十八大以来,党中央坚持统筹“五位一体”总体布局、推进“四个全面”战略布局,提出了一系列具有重大影响和深远意义的新理念、新思想、新战略。对于广大自然资源咨询行业工作者,我们要笃定信念,凝心聚力,在党的创新理论和战略部署指导下,持续推进自然资源禀赋、权属、开发利用、整体保护和综合治理等各项重大改革创新,开展自然资源开发利用效益提升的理论与技术探索,不断完善自然资源管理制度体系,全面贯彻新发展理念,积极支撑保障构建新发展格局。
关键词:自然资源管理、山水林田湖草、生态文明
 
        1.自然资源产权管理新时代下的业务类别
        长期以来,我国自然资源管理体系错杂:组织上统一与分区管理并存、资源类目上实现分类管理、各级政府基于本级政府事权行使本行政辖区内的相应管理职能。中央与地方分级管理、多元分治的管理模式导致了以往自然资源分类边界模糊、资产底数不清、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等诸多问题。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,履行所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者职责不到位、各类规划交叉等问题,2018年3月,全国人大十三届一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,批准成立自然资源部。自然资源部的成立宣告自然资源“九龙治水”式管理的结束,标志着我国进入了“自然资源产权管理”的新时代。
        党和国家组建自然资源部,赋予其“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理”历史使命,对加快推进生态文明建设、全面建设社会主义现代化、加快完善社会主义市场经济体制具有重要意义。自然资源咨询领域的业务类型也由以往土地一个维度,延伸到覆盖土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域、海岛等多项自然资源,资源空间涵盖到陆地和海洋、地上和地下。按照统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的 “两统一”职责,自然资源业务分解到调查监测、确权登记、所有者权益、空间规划、用途管制、开发利用及生态修复等多个领域。
        2.自然资源“四化”新挑战
        党的十八大以来,党中央高度重视生态文明建设发展,提出了一系列具有重大影响和深远意义的新理念、新思想、新战略,为加强自然资源管理指明了方向。随着国家经济和社会的发展,自然资源逐步显现出系统化、资产化、产业化和信息化四个维度的变化:
        一是自然资源的系统化。自然资源管理领域的变革是由一元发展到多元、单一类资源发展到山水林田湖草的综合治理,管理目标也由自然资源的经济效益最大化到追求自然生态可持续发展的综合效益最大化。自然资源管理的形式由孤立的自然要素之间的“点线关系”,向生态系统一体化“网络关系”转变,迫切要求自然资源治理向全新、系统的管理理念转变。习近平总书记指出:“山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树”,形象地阐述了自然系统的统一性和各种自然要素的相互依存性。正是由于自然资源管理的系统性、整体性,要求每位自然资源咨询领域从业者必须破除原有的单一分散思维方式,如:以往的城乡规划重心在城镇,侧重于发展;土地利用总体规划侧重于资源保护的刚性要求;而以“多规合一”为基础的国土空间规划则要求发展和保护并重。由于国土空间规划覆盖全域,涵盖自然资源多个门类,这就要求规划从业者从现状踏勘,到现状问题解决,必须从系统的角度看问题,统筹兼顾,整体施策,全方位、全地域、全过程地开展自然资源领域相关工作,提出解决策略,形成空间方案,完成各项专题。这些无疑对行业从业人员自身素质和从业人员团队间的沟通都是很大的挑战。
        二是自然资源的资产化。2019年4月,“两办”联合印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,要求“统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设”。自此,国家明确统筹推进自然资源资产化改革的时间表与路线图。随着国家推进自然资源资产化,相对于自然资源咨询领域从业者而言,一方面是自然资源资产量化业务的延伸——自然资源的资产价值核算、计量、评估,以及探索多样化有偿使用方式和使用补偿机制,健全耕地、草原、森林、湿地等资源保护与占补平衡,完善自然资源节约集约利用评价等;另一方面,自然资源的“量化”工作产生了一系列衍生品如自然资源资产交易抵质押贷款、资产支持证券、信托等金融产品;国家在重点生态功能区设立了转移支付;部分地方也在探索建立跨地区的生态补偿;利用自然资源资产化明晰自然资源利用税征收税基……这些“自然资源+金融”、“自然资源+转移支付”、“自然资源+生态补偿”、“自然资源+税收”等衍生品对自然资源咨询领域工作者跨多学科知识提出了更高要求。
        三是自然资源的产业化。在生态文明建设和自然资源产权管理的背景下,自然资源管理工作迫切需要构建一个涵盖自然资源全领域、多门类、广纵深的自然资源产业网:产业链条上,从“摸清家底”的自然资源清查,到自然资源价格评估和保护、利用,再到自然资源的综合整治和生态修复;资源门类上,从土地资源、矿产资源,到“山水林田湖草”生命共同体,再到涵盖生物资源、气候气象资源的跨学科、跨部门管理组合;空间利用上,从陆地延伸到海域,从地上延伸到空域和地下;跨度上,从遥感等广域层面到宗地确权登记的微观层面。可以说,自然资源咨询领域业务间的联系更高、交叉更频繁,尤其是处于自然资源基础或统筹地位的业务由于自然资源资产化的运作,从事某一领域的从业者,通过产业链延伸到本地区的其他业务将比其他“后入者”更加容易。以国土空间规划业务为例,由于国土空间规划涵盖资源信息量较大、绵延周期较长、数据基底较繁杂详实,因此国土空间规划业务承接单位将比其他单位有更好的信息资源积淀,其在本地区承接其他类别的咨询业务将变得更加便利。因此,自然资源产业化将导致自然资源咨询行业的“马太效应”被更加放大。
        四是自然资源的信息化。随着自然资源相关业务资质的进一步放开,入局者也在逐步增多。近年来,阿里、腾讯、百度、华为等互联网企业除在布局多地的智慧城市、时空数据外,也逐渐深入到国土空间规划、地理信息大数据、林草大数据、地灾防治、气象信息化等其他领域,自然资源的信息化将导致领域供应商迎来新一波洗牌。虽然更多的企业介入,有助于推进自然资源领域相关行业的良性发展,但与此同时,HBAT、通信运营商等跨行业入局者的进入,尤其在互联网大数据运作下,传统的自然资源领域服务单位将面临专业人才流失的巨大危机。面对自然资源信息化带来的巨大变革,自然资源咨询领域从业者要更加充分地运用地理信息系统、遥感、大数据等高新技术和方法,加强对自然资源保护、开发、利用的分析评估和监测监管,为科学决策提供科学依据。此外,自然资源咨询领域从业者也要进一步推进自然资源系统新型智库体系建设,加强与其他智库的沟通联系,充分发挥智库咨政建言、理论创新、政策研究、决策评估、舆论引导、社会服务等重要功能,以科学咨询支撑科学决策。
        3.多元系统化的自然资源领域业务转变
        自然资源管理不是各类自然资源管理的简单叠加,而是一场系统性、整体性、重构性的变革,必须破除原有单一分散的资源管理思维方式,用系统论的思想看问题,构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系,提升自然资源领域治理体系化和能力现代化。面对自然资源管理理念的转变,自然资源领域相关业务的变革,必须要实行三个维度的转变:
        一是做好基础理论研究工作。当前,自然资源领域科学理论研究短板突出,前沿理论和技术鲜有领跑。基于此情形下诞生的自然资源领域前瞻性、引领性、储备性的课题较多,譬如对自然资源界定、属性、分类,以及对各类自然资源在所有制性质、权利类型、权能形式、配置方式、价格致因等相关理论渊源和形成机制的研究等,这就要求自然资源咨询从业者以自然资源管理现代技术发展为支撑,扎实推进基础理论研究,实现相关科技成果转化。
        二是做好法律制度研究工作。丰富自然资源领域咨询工作的依据,首先要完善自然资源相关法律,其中需重点完善自然资源开发保护、空间规划、自然资源资产产权、自然生态保护修复等方面的相关法规、政策。按照国家生态文明建设和自然资源制度改革相关要求,构建自然资源治理联动、政府与市场共同运作、社会高效参与的现代管理体制机制,不仅需要综合性、全局性的顶层设计,更需要广大自然资源领域从业者对现行法律存在缺位或不完善之处进行研究,推进自然资源相关领域在法律、法规、政策上的系统性和程序性,推动我国自然资源领域的制度化、法制化建设,实现更好的自然资源综合治理能力。
        三是做好技术攻关工作。党的十八届三中全会以后,国家对地方各级政府要求在自然资源管理职责上做到资源管理、产业管理、生态管理和资产管理等职能的融合,并逐步强调市场在资源配置中起决定性作用。在此形势下,自然资源领域各类业务也向着综合化、产业化、一体化方向发展。加快对自然资源领域的基础标准、法律规范、管理流程、信息化平台的梳理整合,解决现行自然资源管理存在的体制不适应、技术不全面、标准不统一、数据不一致等问题,将是未来自然资源咨询领域从业者的一大使命。因此,如何在自然资源新的配置和利用方式作用下,尤其是自然资源所有者权益领域,建立自然资源资产核算体系、加快自然资源实物量统计和价值量核算、编制自然资源资产负债表、建构自然资源资产管理考核评价等,需要广大从业人员做好自然资源领域内在调查、评价、规划、评估、监管等关键步骤上的技术攻关。
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