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国有农场农用地价格评估技术探讨——以河北省国营沽源牧场为例

来源: 日期:2021-09-06 09:21:32
北京国土联房地产评估中心有限公司 张显胜 李国伟 杨宏林 张 寅
        摘 要 国有农场农用地价格评估情况复杂、难度比较大,对估价的专业技术性要求高。本文首先分析探讨国有农场农用地特点、农用地价格特征,然后提出农用地价格评估技术要点,最后以国营沽源牧场为例进行实证研究,力求为估价人员评估国有农场农用地价格提供参考,以期助力国有农用地使用制度改革。
        一、引言
        2015年中共中央、国务院一号文《关于加大改革创新力度,加快农业现代化建设的若干意见》(中发〔2015〕1号),明确提出加快农垦改革发展的要求。之后,《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33号),指出农垦改革要以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线。在创新土地管理方式上,推动农垦土地资源资产化和资本化,农垦企业改革改制中涉及的国有农用地,可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价(出资)入股和保留划拨用地等方式处置。2016年底,《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号),提出要完善国有土地资源有偿使用制度。探索建立国有农用地有偿使用制度。随后,原国土资源部等八部委联合发布《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号),要求规范推进国有农用地使用制度改革。加强农用地价格评估与管理,显化维护国有农用地资产。从上述一系列文件中可以看出,研究探讨国有农场农用地的特殊性,准确有效地评估国有农场农用地价格,对于推进国有农用地使用制度改革,避免国有农用地资产流失显得意义重大和迫切。
        二、国有农场农用地特点
        根据“二调”成果和中国农垦统计年鉴数据,国有农用地与全国农用地之比为43.08%,农垦农用地与国有农用地之比为12.5%。国有农场农用地概括起来有五个特点:
        (一)权属方面
        国有农场农用地权属关系复杂。《民法典》《土地管理法》对国有农用地所有权以及用益物权的承包经营权有明确规定。《民法典》第二百四十九条规定,法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。第三百三十条规定,国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其它用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。《土地管理法》第十三条规定,国家所有依法用于农业的土地可以由单位和个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。但是,《民法典》《土地管理法》未对国有农用地使用权做出规定。原国土资源部等八部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)第三条规定,农垦企业改革改制中涉及的国有农用地,国家以划拨方式处置的,使用权人可以承包租赁;国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的,考虑农业生产经营特点,合理确定使用年限,最高使用年限不得超过50年,在使用期内,使用权人可以承包经营、转让、出租、抵押。依据国土资规〔2016〕20号文,国有农用地既可以设定承包经营权,也可以设定国有农用地使用权。这样就会产生以下疑问,国有农用地承包经营权和国有农用地使用权是什么关系?国有农场农用地价格评估中土地权利类型的设定是设定承包经营权还是设定使用权?
        (二)利用类型方面
        国有农场农用地土地利用呈多样性。依据《土地利用现状分类》(GB/T 2010-2017),农用地利用类型有耕地、园地、林地、草地、道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、田坎、设施农用地等,其中耕地、园地、林地、草地又有多个二级类。通常,一个国有农场既有耕地,又有林地和草地。目前,多数国有农场耕地不是主要土地利用类型。这也就是说,在国有农场农用地价格评估中,我们面对的一般不是单一地类的价格评估,而是多个地类的价格评估。
        (三)开发程度方面
        国有农场农用地由于有国家及省区的专项资金投入、补助补贴以及农场自身配套改造资金支持,在开发程度方面,明显高于同一区域集体农用地。农用地的开发主要是指基本设施建设,包括灌溉、排水、电力设施建设,修建田间道路,土地归并与平整,构建防护林带等。集体农用地与国有农场农用地的差距,主要表现在灌溉、排水设施及田间道路上。
        (四)生产经营方面
        国有农场农用地生产经营主体是国有农场,集体农用地生产经营主体是农户。
        目前,大多数国有农场已经实行现代企业管理制度,与农户相比,他们在政策支持、资金投入、农产品销售、农业科技创新等方面占据明显优势。国有农场已基本实现规模化、机械化生产,经营效益总体较好。
        (五)空间分布方面
        国有农场农用地分布呈现分散、零乱、不连续特点。究其原因,主要有三个方面,其一,由于历史原因,我国的国有农场普遍存在农场办社会问题,通常一个国有农场就是一个相对独立的行政单位。因为要具有社会职能,势必要在农场内进行必要的配套公共设施建设,这些建设要占用部分农用地,客观上会分割原来成片的农用地。其二,国有农场发展二、三产业,兴办各类企业,企业项目的落地会占用部分农用地,也会分割原本成片的农用地。其三,实施农业生产结构调整、退耕还林、生态环境治理等措施,部分耕地会被改造成设施农用地、园地、林地、湿地等,原来单一的土地利用模式就会被打破。
        三、国有农场农用地价格特征
        (一)价格类型
        从农用地价格发挥的作用来看,农用地价格主要有三类,经济价格、补偿价格和资源价格。农用地的经济价格是指农用地对于人和社会在经济上的意义,服务于人们的经济活动。农用地的补偿价格主要是指农用地被征收征用,原农用地权利人应获得的补偿。农用地的资源价格应该是农用地经济价格、社会价格和生态价格之和。国有农场农用地的承包租赁、出让、作价出资或者入股、授权经营等,属于经济活动范畴,所以,通常的国有农场农用地价格应该是农用地的经济价格。
        (二)市场特征
        一般来讲,市场特征分为公开市场条件下形成的客观价格和特定市场条件下形成的市场关联各方可接受的价格。从国有农场农用地一级市场来看,当前,国有农场农用地使用权有偿使用还局限于农垦系统的范围,覆盖面没有完全到位,制度也不健全,可以说市场在资源配置中的决定作用远没有得到充分发挥。从国有农场农用地二级市场来看,目前,二级市场交易机制尚需建立健全,二级市场交易平台还要完善,交易规则有待规范。因此,当前,国有农场农用地价格应该是特定市场条件下的价格。
        (三)年期特征
        地价年期须依法依规,考虑权利类型、具体评估目的和合同约定等确定。《民法典》第332条、《土地管理法》第13条规定,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30年至50年,林地的承包期为30年至70年。《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)规定国有农用地的最高使用年限不得超过50年。因为民法典的法律地位要远高于国土资规〔2016〕20号文,国有农场农用地的使用年期应该依据《民法典》第332条确定。
        (四)成果表达
        国有农场农用地一般都有二个以上一级地类,不同类型的农用地,地价影响因素差别很大,国有农场农用地价格要按不同地类分别评估。因此,国有农场农用地估价结果,除总地价外,还应有各类农用地地价。也就是说,国有农场农用地价格评估成果不是简单一个价格,而应是一个价格系列。在进行国有农场农用地价格水平分析和平衡时,我们既要进行总地价的比较,更要进行各地类价格的对比。
        (五)地价水平
        与国有农场农用地价格相关联的地价有集体农用地价格、国有建设用地价格和征地区片综合地价。同一供需圈內,国有农场农用地价格要高于集体农用地价格,但要低于国有建设用地价格。从价格成本构成的角度看,正常情况下,国有农场农用地价格要高于征地区片综合地价。
        四、国有农场农用地价格评估技术要点
        (一)影响因素分析
        国有农场耕地影响因素应重点关注土壤条件、灌排水设施、耕作便利度、田块规整程度、交通条件等。国有农场林地影响因素应重点关注立地条件、运输条件、林业设施状况等。国有农场草地影响因素应重点关注水资源状况、土壤沙化程度、交通条件等。国有农场园地影响因素应重点关注地形地貌、独特的气候和土壤条件、距城镇远近、道路状况等。
        (二)技术路线及评估方法
        国有农场农用地宗地数量多,分布范围广,不宜逐宗评估。宜在分析农用地价格影响因素的基础上,将土地条件相近或使用价值相当的农用地划归同一均质区片,利用土地收益、土地交易等资料,测算出各均质区片农用地地价,建立修正体系,进而测算出各宗农用地价格。国有农场农用地价格的评估方法应优先使用收益还原法和成本逼近法。条件具备情况下,也可选用市场比较法或基准地价系数修正法。评分估价法的基本原理是从研究农用地质量和农用地市场入手,寻找质量与价格的关联度,进而得到农用地价格,它适用于批量农用地价格评估。
        (三)均质区片划定
        国有农场农用地均质区片可分地类或综合划定,如有二个及以上一级地类应进行分类划定,技术方法宜采用多因素综合评价法。一般情况下,均质区片规模在满足农用地质量和价格水平基本相同条件下,采用农用地产权边界或自然物边界确定。如果在均质条件下确定的区片规模过大,可以考虑对均质区片依据自然条件和种植制度进行适当分割。
        (四)地价内涵界定
        当前,国有农场农用地价格的评估目的主要是为农垦改革服务,权利类型应设定为国有农用地使用权,权利性质为出让或划拨。土地用途,根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017) 一、二级分类据实设定,一般为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等。根据《民法典》相关规定,耕地使用年期可设定为30年,草地为30年至50年,林地为30年至70年。国有农场农用地价格的基准日设定应考虑农业生产周期及市场条件,一般应设定在年头或年终,不宜设定在年中。耕作制度可根据《农用地分等规程》(GB/T 28407-2012)相关规定,同时考虑当地大宗农作物种植实际情况设定。
        (五)地价测算
        1.采用收益还原法测算时,国有农用地的承包、转包租金不宜作为农用地的收益,当地农业补贴及相关补贴应纳入年总收益,但不可持续的补贴不应计入。国有农场已基本实现企业化、规模化生产,国有农用地年纯收益等于年总收益减去年总费用和国有农场年客观经营利润。土地还原率一般可采用安全利率加风险调整值方法确定,国有农场农业的风险要低于集体农业。但要注意农业生产风险高,农业项目投资回报低的特点。
        2.采用成本逼近法测算时,土地取得费可直接利用征地区片综合地价资料。耕地占用税等不应计入各项税费。开发成本应综合考虑当地农用地开发整理项目实际成本和有关部门制定的农用地开发整理预算标准等确定。利息计算应注意相关领域金融优惠政策。增值收益的确定主要考虑权利类型改变及开发投入带来的客观增值。
        3.采用市场比较法测算时,应关注土地权利类型,不能把国有农用地使用权和国有农用地经营权混为一谈。优先选择同类型国有农用地交易实例,一般不考虑集体农用地交易实例。比较因素的选择应体现国有农场农用地的特点。
        4.采用基准地价系数修正法时,应关注基准地价内涵,估价期日距基准地价的期日时间等。修正系数的选取应有充分依据和确定过程。
        (六)地价确定
        国有农场农用地价格确定应注意以下几点:1.以实际数据测算的结果为主,以比较、修正的结果为辅。2.体现国有农场农用地地价管理政策。3.要进行地价水平协调与衔接。
        五、实证研究
        (一)基本情况
        国营沽源牧场位于河北省张家口市坝上地区最北部,属内蒙古高原东南边缘地带。与内蒙古自治区的太仆寺旗、正蓝旗、多伦县接壤;南与沽源县二道渠、闪电河、平定堡、高山堡四乡相连,总面积267平方公里。该区域气候属高寒大陆性季风气候,其特点是雨热同期,四季分明,春季干燥多风,夏季降水集中,秋季天高气爽,冬季寒冷少雪,风沙大。地势平坦,具有舒缓丘陵、波状高原的地貌。牧场下辖4个管理处,16个居委会,23个自然村。2019年末,全区总人口数6957人。2019年生产总值达到115283万元。根据全国第二次土地调查数据统计资料,牧场有耕地80.5637平方公里,草地79.4092平方公里,林地34.1492平方公里。
        1955年3月,经国家计划经济委员会批准建立河北省国营沽源牧场。2003年6月,改制为“张家口市塞北管理区”,同时挂“河北省国营沽源牧场”和“高效畜牧业示范基地”二块牌子。按照中央深化农垦改革指导意见,2017年5月启动沽源牧场农垦改革,2019年9月由河北省国营沽源牧场出资成立河北塞北农垦农业发展集团,下设7个二级公司,5个三级公司。2019年国营沽源牧场基本完成国有土地确权登记发证工作。
        (二)资料调查与收集
        本次评估调查与收集的资料如下:
        1.牧场基本情况资料:(1)牧场介绍情况资料及产权人营业执照;(2)牧场地形图、现状土地利用图、坡度图、遥感影像图;(3)近三年牧场会计报表审计报告。
        2.牧场规划资料:现行土地利用规划成果等。
        3.牧场气候水文资料:(1)气候资源调查成果和区划资料;(2)地下水数据;(3)地表水数据;(4)灌溉水情况;(5)农田水利基本建设情况。
        4.牧场土壤资料:(1)土壤资料;(2)耕地地力评价资料。
        5.牧场交通条件资料:(1)路网资料;(2)主要道路相关情况。
        6.牧场环境状况资料:牧区环境评价成果。
        7.牧场社会经济统计资料:(1)社会经济资料(近三年)。包括人口规模、产值、主要农作物播种面积等;(2)农用地补贴和国家补偿情况资料;(3)当地农作物市场价格资料。
        8.国有农用地资料:(1)不动产权证书等权属文件;(2)近三年耕地、林地和草地投入—产出资料;(3)农用地出租、承包、转包、抵押资料。(4)近五年牧场耕地、林地和草地价值评估报告。林地、草地资源资产数量质量调查报告。
        9.当地农用地分等定级与征地区片综合地价资料等。
        (三)技术路线与估价方法
        本次评估的技术路线:首先,根据农用地土地条件划分农用地均质区片,随机抽取足够数量的宗地作为样点;其次,求取各类样点宗地地价,把各类样点宗地地价修正成为地价内涵条件下的正常地价;再次,检验各类样点,采用简单算术平均法分别求取各地类均质区片地价;最后,利用区片价和区片价修正系数表等,对估价对象的特殊条件等与其所处区域的平均条件相比较,并对照修正系数表选取相应的修正系数对均质区片地价进行修正,进而求取各宗地于估价期日的价格。本次估价采用的估价方法为收益还原法和成本逼近法。
        (四)地价内涵界定
        (五)主要估价参数确定
        1.收益还原法
        (1)农产品售价、亩产量等
依据市场调查及样点调查价格分别得到耕地、草地、林地农产品售价、产量与生产费用数据。详见下表2至11。耕地小范围阶段性试点补贴未纳入收入范畴,草地无政策性补贴,林地根据《中央财政森林生态效益补偿基金》(财农[2009]381号),政策性补贴取2.28元/亩·年。
        (2)土地还原利率
        土地还原利率采用安全利率加风险调整值法确定,即土地还原率=安全利率+风险调整值。安全利率选用估价期日中国人民银行金融机构人民币存款基准利率1.5%。经调查,2011-2019年度张家口市粮食、蔬菜总产量年平均增长率分别为1.98%、-0.08%,结合当地农用地市场状况等其它情况,确定耕地、草地、林地风险调整值依次为2.7%、2.5%和2.1%。最终确定耕地、草地、林地土地还原利率依次为4.2%、4%和3.6%。
        (3)农业经营利润率
查阅委托方提供的2018-2020年度审计报告,参考国务院国资委考核分配局编制的《企业绩效评价标准值》(2020)之农业(全行业)营业利润率平均值,考虑农用地的地类、经营方式等,综合确定耕地与草地经营利润率均为4%,林地(公益林)经营利润率取0%。
        2.成本逼近法
        (1)土地取得费
        土地取得费包括征地费与被征地职工社会保障费。征地费通常包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。根据《河北省人民政府关于完善征地区片综合地价标准的通知》(冀政发〔2020〕5号)相关规定,估价对象所处征地区片的区片综合地价为3.88万元/亩,折合58.2元/平方米。青苗补偿费一般可按当地年产值的一半来确定,通常为5-7元/平方米。于估价期日,估价对象按无青苗补偿计,此项费用取0。估价对象按无地上物进行计,此项费用取0。参考沽源县征地案例,并结合估价对象实际情况,确定被征地职工社会保障费按征地区片综合地价的10%计取,确定被征地职工养老保障费为5.82元/平方米。土地取得费合计为64.02元/平方米。
        (2)农用地开发费
         根据牧场近年农业综合开发项目工程量与投资费用、高标准农田建设项目等费用资料,整理得到估价对象所在区域耕地基本设施开发费数据,灌溉设施1242元/亩,排水设施29元/亩,田间道路117元/亩,土地平整60元/亩,农田输配电35元/亩,农田防护林带23元/亩。根据牧场近年小流域治理项目、生态综合治理项目等费用资料,整理得到估价对象所在区域草地与林地基本设施建设费用,道路34元/亩,围栏25元/亩。
        (3)相关税费
         根据财政部发布的《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》(财税[2014]101号),征地管理费已取消,该项费用取0。考虑到估价对象征收前后耕地用途不变,耕地占用税、耕地开垦费均取0。草地与林地无耕地占用税、耕地开垦费。结合估价对象实际情况,服务性收费及其他按征地费的1%计取。相关税费合计为0.582元/平方米。
        (4)利息率、利润率
        调查估价对象所在区域土地整理和土地复垦等情况,结合估价对象利用类型、地块大小及开发难度等,确定耕地、草地、林地开发周期分别为1、0.5、0.5年。一年资金利息率与半年资金利息率分别取估价期日中国人民银行1年期、半年期贷款利率,均为4.35%。设定农用地取得费为一次性投入,农用地开发费为在开发期内均匀投入。通过对估价对象所在地区经济环境、开发农用地的利用类型和开发周期等方面调查,确定耕地、草地、林地投资利润率分别为10%、9%、8%、8%。
         (5)土地增值收益率
        参考《自然资源部办公厅关于印发<划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见>的通知》,划拨国有农用地使用权价格评估不考虑土地增值收益。根据估价对象所处区域经济环境、资金投入、利用类型等情况,确定耕地、草地、林地出让国有农用地使用权土地增值收益率分别为12%、10%、10%、8%。
        (六)结果与分析
        1.估价结果
        基于均质区片价,根据估价对象各宗地的实际情况确定修正系数,最终得出估价对象各宗地的地价。即:宗地地价=对应的均质区片地价×因素修正系数之积。
        2.结果分析
        (1)从权利性质来看,出让使用权价格大于划拨使用权价格,但总体上两者价格相差不大。两者差值与其对应划拨国有农用地使用权价格比值,耕地、草地、林地依次分别在2%-4%、6%-8%、3%-12%范围之内。分地类来看,耕地价格最高、林地价格最低,草地价格介于两者之间。耕地、草地、林地平均价格比依次为1:0.7:0.4。同一地类中,耕地中的水浇地比旱地价格高42%,相差较大。这主要是由于土地利用状况、农田基本设施等因素差异造成的。跨地类相比,耕地中的旱地与草地中的人工牧草地价格相差较小。这与二类地土地利用具有相似性相吻合。
        (2)案例地价与当地征地区片综合地价相比,耕地价格高于征地区片综合地价,其中,旱地价格略高于征地区片综合地价,与征地区片综合地价相近。草地与林地价格均低于征地区片综合地价。
        (3)本次评估也存在一定局限性。例如,因牧场未能提供、估价人员也未能调查收集到估价对象所在区域农业发展规划资料,耕作制度只能按近年实际种植情况进行设定,公益林地价测算除考虑林下经济和政府补贴外,是否还有其它情况要考虑等,这些有待进一步探讨。
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