园地林地草地分等定级面临问题的实践与探析——以济源产城融合示范区为例

 

河南省中土房地产评估勘测规划有限公司 李冰 丁驰 常健 宋必胜 张宾宾 供稿

 

       摘 要 园地林地草地分等定级在建立健全自然资源分等定级制度及体系，科学量化园地、林地和草地资源质量分布情况，促进园地、林地和草地资源保护与合理开发利用等方面有着重要作用，是促进自然资源管理向数量、质量与生态管护并重转变的基础性工作。园地、林地和草地分等定级属于近年来自然资源评价评估领域的一项新工作，尽管有相应的规程规范和技术指引，但在实际工作开展过程中仍存在诸多技术难点及问题。笔者根据在参与济源产城融合示范区试点工作过程中遇到的难题和解决方案，提出自己的一些看法和建议，希望能对其他地区此项工作的开展提供部分参考和借鉴。

 

       随着大力推进生态文明建设、自然资源保护与合理开发利用、自然资源资产产权制度改革的实践，近年来对园地、林地和草地资源的数量显化和质量保护提出了更高更严格的要求。通过园地、林地和草地分等定级工作的全面开展，可助力生态文明建设战略的实施，对自然资源资产产权制度改革提供有力的实践经验和支撑，有助于科学评价和管理自然资源，同时可促进自然资源特别是园地、林地和草地资源的合理利用和优化配置，进一步促进人与自然和谐共生。由于园地、林地和草地分等定级工作属于全国首次部署，在工作开展过程中仍存在很多争议和技术难点，有很大的进一步探究空间。
 

       （一）全国试点情况

    2020年8月，自然资源部利用司在全国8省（市、区）部署开展了林地、草地分等定级和园地、未利用地分等试点。广东、江西、内蒙古、新疆等试点省已基本完成试点任务，形成了完善的省级工作方案和技术方案，并顺利通过自然资源部利用司组织的试点验收，形成了可在全国复制推广的经验。

       （二）各地区开展情况

          根据《自然资源部办公厅关于做好2022年度自然资源评价评估工作的通知》（自然资办发〔2022〕13号）以及《全国园地、林地、草地分等工作方案》要求，2022年底要完成分等工作，2023年底完成定级工作。全国各地现均已安排部署园地、林地和草地分等定级工作，现阶段大部分都在开展省级试点、撰写省级技术方案等工作。济源产城融合示范区作为河南省园地林地草地分等定级试点，先行先试，现阶段已基本完成该项工作。但在试点过程中，针对外业资料收集、内业数据处理、成果表现形式等方面也存在诸多难点。

       二、资料收集及数据来源

       现有的《自然资源分等定级通则》《园地分等定级规程》《林地分等定级技术规范》《草地分等定级技术规范》以及《全国园地分等定级技术方案（指引）》《全国林地分等定级技术方案（指引）》《全国草地分等定级技术方案（指引）》等均已明确了需要收集的资料清单，但各地在实际收集过程中，有很多资料成果存在或多或少的缺漏。笔者在济源试点项目资料收集过程中有以下几点体会。

       （一）应尽量以现有数据为获取来源，避免大面积实地补充调查。

       济源试点开展过程中，基本以现有数据为主要获取来源，对不满足内业测算的数据进行外业补充调查，经验证校核不符合实际情况的部分图斑进行外业核查修正。现阶段国家方案和河南省方案中调查方法多数为目测法，大部分深山区无法到达且目测标准不易把握。因此在开展外业调查之前，可邀请部分行业专家对需要通过外业补充调查获取的数据进行论证，尽量采用其他数据替代，或优化外业补充调查方法，在保证科学合理的基础上减少外业补充调查工作量，以利于按时保质保量完成工作任务。

       （二）现有二次土壤普查成果基本为80年代开展，距今已40余年。

经咨询土肥方面专家，二普数据PH值、有机质含量指标值变化大、现势性差，且大部分地区无矢量成果。建议本次项目中的土壤指标，如土壤有机质含量、土壤PH值、土壤质地等，获取来源可优先采用耕地资源质量分类、耕地质量分等定级、耕地地力评价等成果数据，降低二普成果的获取来源优先级。

       （三）地下水位资料不能全域覆盖。

       济源水利部门的地下水位资料中控制井、监测井均在平原地区分布，丘陵、山区基本无分布，这样就会造成地下水位资料不能全域覆盖。本次园地分等定级选用地下水因子是从对果树根系生长影响角度出发，而不是考虑灌溉，且济源处于分等分区的暖温带湿润、半湿润区，地下水位大于等于1.5米为100分。因此在山地丘陵地区无地下水位资料时，可通过实地走访调查、水利局专家的座谈咨询，并结合地下水位分布规律及其他数据校核后，丘陵、山区地下水可按照实际情况进行赋分处理。

       另在济源农业部门提供的耕地地力成果中也有地下水位指标，但经核该成果中地下水位指标不符合实际情况，差异较大，因此各地技术单位在处理此类数据时，要多对比其他成果、多校核验证，审慎采用国家或省技术方案推荐数据来源之外的数据。

       （四）现有林草成果中，腐殖质厚度指标部分地区存在缺失情况。

根据《全国园、林、草地分等定级技术问答（第二期）》林地分等定级“腐殖质厚度数据确实无法获取时，可使用植被覆盖类型进行替换。”但济源林草生态综合监测成果中“植被覆盖类型”字段值均为空，试点项目组经咨询河南省林业监测院专家，采用起源、地类、优势树种等指标进行综合确定。各地在工作开展中，可依据本地资料完备情况，采用多因子解译对目标因子进行量化。
 

       （一）存在部分地方气象监测站点监测指标不齐全的情况。

        国家和省级技术方案中提到收集到的气象站数据不满足插值需求时，可以把一个区县作为一个均质区处理。济源地貌类型复杂，有平原、丘陵、山区，试点项目进行中发现气候因子在区域内不同地貌类型下差别较大，且气候因子在分等体系中对最终等别的划分影响很大，因此建议气象数据要充分考虑地貌类型的影响，不能贪图处理简单，不对数据进行差异化处理。若气象站点数量或监测数据不满足技术需求，可在征询当地意见和专家论证基础上，对已有数据根据地形地貌修正气候指标后赋值。

       （二）草地定级中各等级牧草占比、产草量、载蓄量均为必选因子，难以量化。

       河南省均为其他草地，济源林草生态综合监测成果中无各等级牧草占比、产草量、载蓄量指标数据，且实地大部分是荒草地，指标差异不大，大部分图斑交通不便、外业调查工作难度大，难以大面积采用外业补充调查衡量指标。试点项目组经深入分析论证，并征询当地林草部门建议，按以下方式处理：1.产草量主要参考植被盖度并经过部分样点图斑实地核实取样，根据样方内草产量结合地貌类型推算赋值；2.各等级牧草占比，结合当地林草方面专家意见，济源当地荒草地多伴生有不可食灌木等，适口性差，接近低等或劣等牧草，因此结合外业调查情况进行综合判定划分区域赋值；3.载畜量与草产量和可食牧草占比关系密切，济源试点暂采用产草量和各等级牧草占比两个因子进行叠加解译，综合判定指标值并赋分。针对此类情况，各地可在充分论证后采用多因子解译方法解决或者采用其他指标进行替代；同时草地定级因子不宜过多，特别是平原地区可以更宽泛些。

       （三）现有土壤资料均缺乏园地的数据。

       济源试点园地分等定级时采用耕地资源质量分类成果，采用近邻分析获取相关土壤数据，对近邻分析获取的数据进行了全面筛查校核，平原和丘陵园地与耕地图斑紧邻，数据可靠性高。但山区个别园地图斑存在孤立分布，建议其他地区处理此类因子指标时，要结合地貌类型进行重点核实，对比同海拔、相近耕地图斑土壤指标值综合确定。但采用近邻分析赋值时必须进行外业验证，检验是否满足均值要求。

       （四）需要对因素因子数据来源多方比对印证，提高数据精度。

国家和河南省方案中因素因子给出了多种获取来源，数据确定过程中应对不同来源的数据进行对比、印证，对核实有误的数据进行修正，以提高数据精确性，并对用于修正的数据来源及修正过程进行详细说明。例如：济源林草生态综合监测成果中将平原地区部分区域界定为“低山”，核实DEM数据、三调成果中的坡度数据、林地一张图中的地形地貌数据等，并经实地校核并非“低山”，综合分析后将相应数据修正为“平原”。

       （五）林地定级中的运输距离不易量化。

       国家和河南省方案中林地定级的运输距离为集中采摘点到木材厂（或城镇）的距离。济源试点项目在外业资料收集及调查过程中，发现济源大部分林地为公益林，不允许采伐（间伐轮伐近年也已停止），当地木材厂极少且难以确定准确位置，因此集中采摘点和木材厂难以有效精准确定。经项目组的调查、分析，当地采伐的商品林主要分布在村庄附近，采伐后的销售加工聚集点集中在乡镇周边，因此济源试点采用行政村到乡镇距离测算运输距离。

       （六）坡位处理工作量大，人工判断效率低。

       坡位分为平地、谷、下坡、中坡、上坡和山脊六类，坡位的生成需经过划分坡面单元，提取山脊线、山谷线，同时平地和谷地及下坡、中坡、上坡不易通过计算机自动计算划分，因此需结合人工判读进行划分，工作量大。济源林草生态综合监测成果中部分林地、草地缺失坡位数据，林草生态综合监测成果与2020年国土变更调查中林地、草地也存在部分空间差异。考虑到坡位生成过程复杂，工作量大，同时林草生态综合监测成果每年更新，数据精确度高，因此林地、草地定级中尽量采用林草生态综合监测成果中的坡位，缺失坡位的小班采用DEM数据生成坡位，即保证了数据精确度，又可提高工作效率。
 

       四、成果处理及应用方面

       （一）要科学合理处理好“跳等”“跳级”现象，注意园、林、草三者之间等别衔接。

       济源地貌有平原、丘陵和山区，有部分跳等现象，级别之间过渡不明显，等别和级别有穿插；将来在周边行政区的等级成果形成后，也可能会出现不同行政区之间的跳等跳级现象。分等中因素因子体系和权重已确定，跳等情况处理时主要采用内业数据库图斑指标值检查结合外业核查，若内外业数据不一致，合理分析原因后可修改相应指标值和等别，但对指标值或等别调整的图斑要详细说明修改情况和最终数据来源；跳级现象出现时，要在内外业校核基础上，结合当地相关部门和专家意见，级别之间过渡应符合其实际情况，满足当地资源管理需要。

       （二）成果形成后的自检、质检和验收，对科学合理纠错、修正完善成果至关重要。

       成果自检一般包括内业数据库自检、经验及常识自检、外业核查检验几类，是成果合理与否的第一道关，也是相对最繁琐最重要的一关。济源试点项目组经过综合分析，结合省厅方案和试点情况，在成果自检验证方面，可把握以下几个原则：1.数据库图斑指标值分布及分值应有过渡有衔接，指标值与地貌类型应相匹配，数据计算应全面重新测算校核；2.等别和级别高低应与行业内专业人士的经验和常识相匹配，若有不符合常理的分值分布，应重点校核，采取多成果互相验证和外业调查取样核实；3.成果外业验证不宜大范围开展，特别是地貌复杂的林区山区等；4.各等别各级别均应有验证点覆盖；5.验证点位应交通便利且具有代表性，选取的验证点指标应覆盖主要地貌类型、土壤因子、林分因子等；6.重点对跳等、跳级及分异明显的界线和接边区域核查验证。

       （三）要对园林草地分等定级成果将来的应用方向做好研究。

        本次园林草分等定级工作自然资源评价评估领域的一项新工作，自然、林业、农业等部门领导及管理工作人员普遍对该项成果将来的应用方向有疑惑。各相关单位和技术单位应尽可能研究探索园林草分等定级成果的应用方向，技术人员在项目伊始也应着重考虑成果的应用，才能更好把握成果处理过程中的技术问题。例如是否可应用于林地、园地的占补平衡等，便于此项工作的宣传、汇报和顺利推进。

       （四）个别分等因子的指标对等别变动影响大。

       河南省方案中园林草分等指标和权重已确定，由于分等指标数量少，单个指标权重大，等别分值间距小，单个因子指标值略有差异就可能影响等别变动。例如：济源果园分等中坡度指标权重11.55%，坡度6~15°指标分100，坡度<6°指标分40，两者分值差异6.93分，等别分值间距8分，极有可能引起相邻图斑跳等。因此各地在把握分等成果时宜粗不宜细，但分等因子指标宜细不宜粗；技术单位在测算后应全面核实各个因子的指标值是否符合实际、是否与周边匹配衔接、是否与其他地类相关因子有合理分布趋势、是否符合在全省的定位和档次，保证分等成果合理性、可比性。
 

       通过对笔者参与济源产城融合示范区园地、林地和草地分等定级工作过程中遇到的一些问题及解决方法的阐述分析，可知当前园地、林地和草地分等定级相关技术体系还不是很成熟，还存在很多难点、争议点和分歧点，自然资源评价管理体系仍有较大的探索和发展空间。在后续的项目实施过程中，要加强对影响自然资源质量的相关因素及园林草质量分布相关规律的研究，尽量采用多种技术方法、多种验证途径相结合，为科学合理划分园地、林地和草地等级、建立健全自然资源评价评估体系探索出可行性实用性强且可推广可复制的经验，为下一步工作开展和成果应用奠定良好基础。