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我国不动产登记代理制度与三种典型代理制度的比较研究

来源: 日期:2021-11-04 09:39:40
项琼 李国伟 许慧(北京国土联房地产评估中心有限公司  北京100081)
        摘要 本次对我国不动产登记代理制度与律师代理人制度、保险代理人制度、专利代理人制度三种典型代理制度仅分别从执业门槛的法律层级、执业行为的监督管理、执业范围的地域限制性、执业收费的标准四个方面进行比较分析,提出思考与建议,以期为行业获得新的生机,激活服务市场提供参考。
        关键词 不动产登记代理制度、律师代理人制度、保险代理人制度、专利代理人制度、比较研究
 
        《民法典》是我国民事代理制度的基本法。以《民法典》为基石与统领,在我国经济社会发展中,各类民事代理制度将不断健全与完善,并形成中国特色社会主义法律体系下的各自制度构架。不动产登记代理制度与律师代理人制度、保险代理人制度、专利代理人制度相比,是一种较为新兴的代理制度,制度建设起步较晚,2020年6月4日,自然资源部办公厅印发的2020年立法工作计划中,提出要研究起草《不动产登记法》。在该部法出台之前,与三类典型代理制度进行比较分析,以求得新的思考与建议。
        一、执业门槛的法律层级比较
        (一)执业代理人
        律师执业许可在全国人民代表大会颁布的《律师法》第二章有明确的规定,申请律师执业,应取得国家统一法律职业资格证书,并且具有在律师事务所实习满一年,律师协会出具的申请人实习考核合格的材料等。另外,具有高等院校本科以上学历,在法律服务人员紧缺领域从事专业工作满十五年,具有高级职称或者同等专业水平并具有相应的专业法律知识的人员,申请专职律师执业的,经国务院司法行政部门考核合格,准予执业。除专职律师可以执业外,也允许兼职律师执业。
        国务院公布的《专利代理条例》第二章对专利代理师有明确规定,专利代理师执业应当取得国务院专利行政部门颁发的专利代理师资格证,在专利代理机构实习满1年(具有律师执业经历或者三年以上专利审查经历的人员除外)。
        个人保险代理人从业资格条件在在全国人民代表大会颁布的《保险法》第五章有规定。个人保险代理人应当具备国务院保险监督管理机构规定的资格条件,取得保险监督管理机构颁发的资格证书。
        下面就四种代理人的资格类别、执业条件要求等情况进行比较,见表1。
        从上表1可以看出,律师、专利代理师属于准入类,而不动产登记代理人属于水平评价类。律师、专利代理师资格设定分别在《律师法》《专利代理条例》中有明确规定,而不动产登记代理人资格设定只是在《土地登记代理专业人员职业资格制度暂行规定》(人社部发〔2015〕66号)文中有规定。从资格设定来讲,律师、专利代理师比不动产登记代理人的法律层级要高。
        从执业监管来讲,律师执业是政府部门审核准予制,专利代理师是政府部门备案制,个人保险代理人是其所在保险公司进行执业登记,不动产登记代理人是行业协会登记服务制。律师的监管最严格,专利代理师次之,但两者皆比不动产登记代理人要严。
        (二)执业机构
        下面对四类代理机构的执业许可、市场准入要求等情况进行比较,见表2。
        从上表2可以看出,律师事务所、专利代理机构、保险代理机构及其分支机构的设立均有明确的法律规定。不动产登记代理中介机构及其分支机构的设立没有专门明确的法律文件规定,目前仍参照《城市房地产管理法》有关房地产中介服务机构的设立条件。不动产登记代理中介机构及其分支机构设立对从业人员也无数量上的硬性要求,由于机构设立上的法律层级不同,导致与形成了监管方式的差异,律师事务所的设立是政府部门审核准予制,专利代理机构、保险代理机构的设立是政府部门审核批准制,不动产登记代理中介机构的设立是行业协会登记服务制。
        二、 执业行为的监督管理比较
        以下对四类代理人、代理机构执业行为的监督、管理情况进行比较,见下表3。
        注:该表监管部门未列出市场监督、税务管理等行政部门。
        从上表3可以看出,律师代理、专利代理、保险代理执业行为的监督、管理均有明确的法律规定。与不动产登记代理相比,律师代理、专利代理、保险代理行业起步较早,监督管理制度建设完善。不动产登记代理也是一种法律行为,至今还没有专门的法律法规保障。从行政监管层面看,目前行政主管部门对登记代理行业未建立全面系统的监督管理机制。从行业自律层面看,行业自律管理亟待完善。
        三、执业范围的地域限制性比较
        根据法律法规等有关规定,现将律师代理、专利代理、保险代理、不动产登记代理执业范围的地域限制性情况加以比较,见下表4。
        从上表4可以看出,法律明文规定律师可以全国执业,专利代理无地域限制性规定,也可以全国执业,保险代理执业有注册资本最低限额的地域限制性规定,不动产登记代理执业地域范围无法律文件规定。
        四、执业收费的标准比较
        根据法律法规等有关规定,现将律师代理、专利代理、保险代理、不动产登记代理执业收费标准情况加以比较,见下表5。
        从上表5可以看出,除律师执业有服务收费标准外,其他三种代理服务行业没有明确的文件规定,是由委托人与代理机构平等协商确定。实际操作中参照以往收费标准情况计件或代理成本核算等方式来收取代理费用。
        五、思考与建议
         通过以上四个方面的比较分析,我们从中获得如下五点思考与建议:
        (一)健全不动产登记代理法律体系,为不动产登记代理的市场服务体系提供法律支撑
        目前,登记代理与律师代理、保险代理、专利代理相比,缺少立法层面的法律支持,建议在《不动产登记法》等关系到登记代理的法律、法规和规范性文件的修改制定过程中,要对登记代理工作进行专门论述,尽早建立起统一、独立、完善、规范的不动产登记代理法律体系,使得行业的发展有法可依、有章可循。
        (二)加强不动产登记代理行业的监管与行业自律管理,构建不动产登记代理专业化、规范化的市场环境
        与律师代理、保险代理、专利代理相比,不动产登记代理行业的监管与行业自律管理应需跟进。建立不动产统一登记制度后,现由自然资源部履行指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。作为管理机关,应积极引导与支持不动产登记代理工作,加强对不动产登记代理行业的指导、监督和检查,不断健全和完善监管制度。
        加强不动产登记代理行业的自律管理。一是进一步建立和完善行业自律管理体制,为不动产登记行业的发展提供组织保证;二是建立健全不动产登记代理职业道德与执业行为规范性管理制度,研究制定不动产登记代理质量监控体系,构建不动产登记代理社会诚信体系,确保行业规范健康发展。
        (三)营造不动产登记代理的市场氛围
        代理制度越健全完善的行业,它的业务市场化程度相比越高。不动产统一登记的实施,特别是自然资源统一确权登记暂行办法出台后,需进一步厘清政府与市场的关系,在保证政府提供公共基础登记服务的基础上,建立不动产登记自我举证制度,把不动产登记工作中的一些技术性、业务性工作从行政职能中分离出来,由登记代理机构承担,扩大不动产登记代理业务范围,营造不动产登记代理的市场氛围。
        (四)放宽执业准入,优化服务,为不动产登记代理市场注入活力
        优化营商环境,深入落实“放管服”改革要求。借鉴律师行业,允许高等院校、科研机构中从事土地等不动产管理教育、研究工作的人员申请兼职不动产登记代理人执业。借鉴专利代理行业,允许符合条件的律师事务所、房地产经纪机构等可以从事不动产登记代理业务,发挥它们的特长,优化监管与自律服务,提高服务效率,为不动产登记代理市场注入活力。
        (五)适应市场需求,构建多元化不动产登记代理市场服务体系
        不动产统一登记后,特别是自然资源要统一确权登记,不动产登记代理行业面临着新的机遇和挑战,需要构建更大的以不动产登记代理为核心的包括公证、经纪、保险、律师、评估共同参与的不动产登记代理服务市场。登记代理标的的多样化、复杂化,难易程度的高低不齐,这就需要登记代理提供差异化市场服务。借鉴律师等行业分级制度,不动产登记代理专业人员与不动产登记代理机构皆划分为初级、中级、高级三个级别,以便适应和满足不同层级市场的需求,保证与提高代理质量,构建多元化不动产登记代理市场服务体系。
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