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全民所有土地资源资产核算基础工作的探讨

来源: 日期:2021-11-02 15:11:17
北京华信房地产评估有限公司 聂燕军 李亚男
摘 要 随着自然资源资产管理体制改革和土地有偿使用制度改革的深入推进,土地资源资产核算正逐步成为一项制度性的重要工作。由于该工作在全国范围内还没有大规模展开,目前阶段还面临诸多实操性问题。俗话说,“基础不牢,地动山摇”。土地资源资产核算涉及数据众多,作业周期长,工作量大。本文就土地资源资产核算的基础工作进行梳理分析,重点围绕数据处理进行讨论。
 
        随着自然资源资产管理体制改革和土地有偿使用制度改革的深入推进,土地资源资产核算正逐步成为一项制度性的重要工作。由于该工作在全国范围内还没有大规模展开,目前阶段还面临诸多实操性问题。俗话说,基础不牢,地动山摇。土地资源资产核算涉及数据众多,作业周期长,工作量大。笔者有幸参与北京市土地资源资产核算试点工作,本文对土地资源资产核算中的基础工作进行了梳理分析,重点围绕着数据处理进行讨论。
        一、背景
        土地资源作为人类赖以生存和发展不可或缺的自然资源,具有非常重要的价值意义。土地资源是构成土地资产的物质基础,土地资产是对土地资源价值关系的反映。土地资源资产的核算是从实际存在的经济价值核算出发,将土地资源核算分为实物量核算及价值量核算两个阶段,两者有机结合,形成土地资源资产核算总价值。其中实物量核算是基础,是价值量核算的前提。
        2019年4月14日,中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,要求研究建立自然资源资产核算评价制度,开展实物量统计,探索价值量核算。
        现阶段土地资源资产核算的基础数据覆盖面较少,土地资源实物量涉及的调查监测成果与价值量地价体系建设成果之间的匹配性较差,导致实施全面的土地核算工作难度较高,可用于分析的土地核算成果较缺乏。所以摸清工作内容、资料情况、核心属性获取等基础性工作,便成为了完成核算工作的重要环节。
        二、基础工作的内容
        1.确定核算范围与对象
        土地资源资产核算的范围与对象是首先需要明确的内容。土地资源资产核算中实物量的空间范围、地类范围、权属范围等应根据具体核算工作的目标、任务,以及成果的应用方向,参考分类体系,清晰列示具体核算对象。目前各区的行政范围数据是由民政部门公布,国土调查由自然资源部门负责,由于历史原因,二者范围数据有可能会出现不一致的情况。那么核算范围是以民政部门行政范围为准还是以国土调查、变更调查的范围为准,必须明确。此外,价值量核算范围与对象的确定宜考虑各类土地资源经济价值显化程度的阶段性特征来表示。
        2.确定核算时点及核算周期
        土地资源资产核算需要收集的数据来源众多,同一科目不同数据来源进行交叉验证时应保持一致性。如果没有统一的核算时点,会产生大量的重复性工作甚至无用工作,导致核算发生混乱。同时由于规划实施和城市化进程的推进,土地资源的相关数据在动态变化中,没有统一的时点,也会导致核算结果不可信。核算时点宜与国土调查、变更调查等资源调查体系运行的要求相协调,并综合考虑各项工作的要求,一般宜确定为年末最后一个自然日。核算周期则要考虑人力物力财力情况,以及数据变化情况。
        3.确定实物量内涵
        土地资源实物量内涵确定决定了收集土地资源资产核算所需要收集资料的范围、内容、形式、要求、工作量等等。土地资源实物量是通过土地面积数量和质量评定结果为表征。但是土地资源实物量内涵并不仅仅是确定土地面积这么简单,还会涉及其他关于土地的众多属性,比如位置、地类、用途、权属性质、使用年限、容积率等等。很显然,这些属性数据是土地资源资产核算很重要的基础数据,是影响最终核算结果的重要内容,必须予以足够的重视,投入足够多的人力物理和财力。土地资源实物量宜依据距核算时点最近一期的国土调查、变更调查、地籍调查、不动产登记信息、农用地质量分等专项成果等确定。土地质量内涵依据相应的质量评价结果确定。
        4.确定价值量内涵
        土地资源资产价值量内涵无疑是个焦点,有各种争论。特别是土地资源的社会价值、生态价值内涵是什么,如何核算更是众说纷纭。现阶段,土地资源资产价值量,主要是指经济价值。土地资源资产价值量的内涵宜结合分类体系与具体核算工作目标,设定包括土地资源的价值特征、市场特征、权利类型、权利期限等其他限定条件,以及对应的估价期日等基本要素,如设定为核算时点的各类土地用途法定最高年期的完整国有建设用地出让土地使用权价值等。
        5.编制合理高效的工作方案
        土地资源资产核算中编制合理高效的工作方案的重要性不言而喻。工作方案要根据核算项目工作要求,结合核算范围的实际情况编制,确保工作方案符合项目需求。方案应包括但不限于组织方式、核算方法、技术路线、工作安排、质量控制、保障措施等方面。
        6.基础资料搜集
        土地资源资产核算能否顺利推进取决于基础资料收集的质量。基础数据源资料的准备,应选择已通过验收的国土调查成果、变更成果、土地各专项数据、行政管理平台数据、台账数据、各地价体系成果等数字化资料作为核算数据源。
        7.资料的初步整理与分析
        根据搜集到的资料数据,初步进行数据分类,从来源分类及表现形式等进行分类,了解数据现状,判断资料的真实性、权威性、正确性、完备性及时点的统一性,并提出补充资料清单等。当然这里说的判断资料更多地是从形式上和总体上进行初步判断。
        8.专业性人员准备
        土地资源资产核算如果没有一支高效工作的团队很显然不能顺利完成。土地资源资产核算宜由管理经验丰富的专家担任项目负责人,负责总体工作安排、技术流程制定以及成果质量检查的指导等。工作团队下设若干作业员、质量检查员,分为若干工作组,承担核算项目的实施。其中质量检查员负责全程对数据处理作业员所提交成果进行质量把关,从而保证工作的顺利进行。参加核算工作的作业员和质量检查员都应经过专业培训,系统掌握核算技术方法、技术路线等。
        9.软硬件保障准备
        鉴于土地资源资产核算涉及的国土数据的保密级别较高,硬件方面,宜设置专用办公室及专用电脑进行工作,并与互联网进行物理防护隔离。所有设备均需经过前期测试以保证性能良好,运转正常,满足核算工作的要求。软件方面,采用专业办公软件进行数据编辑、分析、测算,采用地理信息系统软件等进行数据收集、图形处理。
        10.建立良好的项目管理制度
        土地资源资产核算宜建立良好的项目管理制度以保证核算成果的质量,如建立培训制度、作业记录制度、问题报告制度、重大问题协商解决制度、数据安全制度、质量控制制度等。
        三、基础工作中的数据处理
        1.资料搜集
        在实物量核算时,第一,要做的基础工作是进行资料搜集。在这个环节中,需要确认收集数据的真实性,准确性和完整性。确认数据的真实性,主要是了解数据是否通过验收合格,或有相关的批示批复等,资料必须是符合客观事实的,不存在弄虚作假,更不是主观杜撰出来的;确认数据的准确性,主要是看资料是否符合相关数据生产标准;确认数据的完备性,主要是看数据各要素层是否齐全,属性字段、属性值是否完整,存储、转移过程有无损坏等。
        第二,进行数据提取。数据提取分为底图图层的提取和专题数据的提取。底图数据提取如提取“国土调查”成果土地利用数据中“地类图斑”(DLTB)要素层。专题数据提取如提取不动产登记信息管理基础平台“不动产登记数据”中的“宗地”(ZD)要素层。在提取的过程中需注意保留要素层名称、代码及属性表等信息不变。
第三是进行要素层属性值检查。对底图数据和专题数据提取的要素层属性表进行逐项检查、分析。根据核算项目的要求,对底图数据的属性进行清洗,剔除无关属性字段,对专题数据的属性字段进行查阅,并对有疑问的属性字段图斑进行标注和分类统计,例如有漏填等完整性缺失,存在填写不规范等规范性错误等。
        2.属性填写录入
        由于专题数据是依托各项目原始需求而生产出来的,具有特殊性及独立性,其覆盖属性并不一定满足核算的实际工作需求。这时就需要进行一定的处理。第一,需要明确核算项目的属性需求,明确内容、内涵、格式及要求等,可按照实物量属性(如地类名称、地类编码)、价格信息属性(如用途、土地面积、建筑面积、供应情况等)、经济价值属性(核算单价、核算总价等)进行归类,分析各属性对于核算成果的影响程度,梳理出核心属性。
        第二,通过确定核心属性,分解各类型属性资料来源。若核心属性内容有缺失情况,则需要通过补充调查、行政档案翻阅等进行填补。如实物量属性补充渠道来源于国土调查成果,价格信息属性补充渠道来源于土地供应资料、地籍资料等。
        第三,创建实物量工作底表。建立实物量工作底表,覆盖核算项目要求的所有实物量属性,细化填表说明。这样做一方面有利于进行属性填补输入,另一方面在工作底表中增加说明栏、人员、时间、属性来源等多项备注栏目,可用于问题追溯追责,也便于核算质量的控制管理。
        3.问题属性处理
        在属性录入的过程中,需要进行严格的质量控制,发现并解决属性录入问题。首先,需要针对录入的属性内容从完整性、准确性、合理性等方面进行分析:完整性主要是分析属性是否录入齐全、空缺项内容及数量等;准确性主要是分析录入的属性与来源资料是否一致,有无人为疏漏等;合理性分析主要是从各属性间的关联程度、逻辑性等方面进行分析。
        其次,将属性内容梳理之后,按照问题数量级、影响结果的程度等进行统计归类。如权属边界范围问题、属性空缺问题、行政资料与专题数据不一致问题、图形重叠错位问题等。
        最后,将属性提取、录入阶段的各类问题汇总,分析讨论解决方式,逐级上报寻找解决方案,或通过组织专家会讨论等方式,追溯问题根源,商讨解决思路。根据问题处理意见,形成处理细则,对问题属性进行再次填补录入,并做好相应备注说明。
        四、结论及建议
        1.建立成熟的工作机制
        土地资源资产核算地域性特别强。基础数据都需要行政部门来提供,很多问题都需要行政部门解决或认可解决方案。在工作层面,要重视建立成熟的工作机制,在基础数据保障、工作组织、监管模式等方面给与制度保障。在技术层面,需要制定明确、统一、公认的操作细则和作业流程。通过健全规章制度,理顺工作机制,落实基础数据提供,明确监管、管理职责。
        2.充分利用已有的相关成果和资料
        土地核算工作需求的数据资料繁多,要加以系统分析和充分利用,提取有价值的数据作为参考,这是有效提高工作质量的关键。如在北京市核算试点过程中,发现宗地专项数据中的土地供应情况等缺失严重。而北京市档案数字档案馆平台集成了土地业务档案、专项工作档案和文书档案,整合了地籍系统,可以利用地籍号和关联案卷号等关键信息通过该平台进行查询,把查询结果作为宗地属性补充的重要来源。
        3.加快专项成果数字化
        加快专项成果数字化的工作,实现数据矢量化、电子化、即时化,统一成果体系、统一分类标准,增强各类专项数据空间要素匹配性,为摸清土地资源实物量奠定良好工作基础。这样不仅有利提高工作效率,节约人员成本,降低项目经费,也有利于核算工作的全面铺开及后续更新。
        4.加快建立统一的土地资源分类标准及调查标准
        核算工作底图和分类以“国土调查”为准,而大量属性数据来自各专项数据。因管理需求不同,专项数据普遍存在分类标准不统一、调查方式不统一、统计标准不统一等问题。此外,宗地供应数据和国土调查数据叠加时,存在空间匹配性较差的问题,增加了核算工作多源数据融合难度,建议加快建立统一的土地资源分类标准及调查标准。
        5.细化作业标准和加强质量检查
        制定统一的作业标准是保证完成核算工作的技术基础。核算中的技术细节如属性界定、图层融合、碎面处理、库体结构、价值体系等方面都需细化明确。同时建立严格的质量检查保障制度,质检人员全程跟踪检查,及时发现工作过程中存在的问题,及时反馈,并监督整改,确保数据真实准确。只有基础工作中数据采集规范、有据可查、有章可依,整个核算工作才能够顺利完成。
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