土地“招拍挂”中的问题与对策

土地“招拍挂”中的问题与对策

来源：《中国房地产》　

2004年8月31日以后，经营性项目土地协议出让被叫停，“招、拍、挂”成为土地供应的主渠道。然而，部分业内人士开始担忧，疯狂的竞价形成土地价格与价值的严重背离会不会带来土地市场的泡沫，进而抬高房价？笔者认为，当前的土地“招、拍、挂”确实存在着一些问题，必须对我国现行的土地“招、拍、挂”制度进行必要的调整，一个可行的做法就是根据不同的地块实行分类实施的政策，同时调整“价高者得”的评标标准，实行差别评标的方法，进一步完善我国土地“招、拍、挂’，相关的配套政策法规。

一、土地“招、拍、挂”中存在的问题

1、价格问题：通过“招、拍、挂”方式获得土地的交易价格是不是土地的真实价值?从2004年上半年国土资源部分布的统计数字，通过拍卖和挂牌方式出让的土地面积仅占全国出让土地数量的28.8%，但却收取了占全部土地价款61.6%的金额，土地“招、拍、挂”的价格高于土地协议出让的平均价格的4---6倍，同时根据多宗挂牌或拍卖的土地成交价和起始价的价差一般在1.5倍以上。事实上，对于城市的特定区位、特定用途和设定了规划条件的地块，土地的内在价值是一定的，按照马克思的“级差地租”理论，在用途和规划条件基本相同的条件下，土地的价值不同主要由其区位决定。通过“招、拍、挂，方式转让经营性用地使用权为政府获得了巨额增值收益，土地价格高涨，而开发商在支付了高额的地价款后，势必将其转嫁到房价中去，从而增加购房者的负担。

2、规划问题：土地在“招、拍、挂”时，是对应于一定规划条件下的“价值几何”。当这宗土地的规划条件发生变化时，其土地使用权价格也就相应地会发生变化。然而，地方政府在土地的招标文件中，一般是处于“规划意见书”的阶段，只是对规划的规模、用途提出了一个笼统的限制条件，这样一来，开发商在不惜一切代价拿到土地后，想方设法改变规划条件，成为开发商和政府博弈的最重要手段，改变用途、提高容积率成为开发商降低土地成本，控制项目风险的最常见和最有效的手段。一方面，政府部门在招标文件中主观设定的限制条件，客观上与市场的需求产生偏差，另一方面也会与开发商对市场的判断、市场定位和经营的理念出现偏差，加上我国当前规划审批体制从根本上存在约束不强的事实，在复杂的程序和土地、计划、规划、交通、绿化等等多个部门的审批和工作的衔接过程中，改变当初标书中各种控制条件的现象屡见不鲜。

3、公平问题：在当前“价高者得”的标准下，中标价与底价之间的巨大的差额、天价的价格、极严格的付款进度，开发商在交纳保证金，取得中标通知书后的履约情况如何?另一个问题是，“招、拍、挂”真的就那么公平吗?据业内人士透露，一些“有背景”的开发商只要在挂牌前跟地方政府充分“沟通”好，摘牌的可能性极大。例如，政府在进行土地“招、拍、挂”前，是通过政府土地储备部门征用(或拆迁)后取得土地的，那些有“能量”的开发商，事先就可以将这块土地及其地上建筑物，或直接或间接地先买下来(假设费用为A)，等政府部门去征用时，开发商再或直接或间接地以协议补偿的方式获得补偿金(假设费用为B)。当这个企业再来参加该土地的“招、拍、挂”，以价格C获得土地时，该开发商获得土地支出费用(C+A-B)，还会是真正意义上的“招、拍、挂”价格吗?再如，由于国家和省(直辖市)一级政府在土地“招、拍、挂”过程中，对于成交价和起始价的价差部分收益归谁所有没有明确的统一规定，设想一个底价为5000万元的地块，当A、B两企業在竞标中均以1亿元报价时，对于底价与成交价的价差部分A企业已经得到政府的某种承诺后，招标的结果又会是怎样?其他类的可能性还出现在当地方政府自己的企业(或关系密切的企业)在参与土地竟价时，也可能在土地出让金或各种集资费、税方面获得返还、减免政策。众所周知，按照我国现行的制度，在项目成本构成中，地方政府收取的各种行政性费用占有很大的比重。

4、实施中的困惑：土地实行“招、拍、挂”后，提高了土地开发的门槛，对房地产开发商资金的要求更高，加上银行对房地产金融有了更严格的限制，无疑会对部分公司的融资造成困难。在当前“价高者得”标准下，中标价与底价之间的巨大的差额、高昂的价格、严格的付款进度，开发商取得中标通知书后的履约情况并不好，尤其是在一些中小城市。有些地方政府组织的“招、拍、挂”只不过是换来了一时的轰动效应，随后是漫长的政府与企业讨价还价的过程。比较普遍的是开发商在签定合同交纳第一笔款后，延缓支付土地的进度款，而通过种种渠道，提前开工，提前销售，尽快使资金回笼。当然也有一些地方政府不能按照标书承诺完成相关义务。

二、原因分析

1、房地产资本的非理性冲动。目前，疯狂抢地的公司以大型国有企业、上市公司、民营资本(尤其是准备上市的民营企业)三种类型为主，国有资本在投资和风险评价上存在较大的软约束，上市公司有广大善良的股民买单，民营企业往往愿意以某一个局部利益的牺牲，来换取“市场的轰动效应”，或作为进入某一地区市场的跳板，先不惜代价拿地，在漫长的项目运作过程中，利用我国房地产市场不够规范、法律不够健全、操作不够透明的机会，最终达到资本逐利的目的。况且我国房地产开发资金近一半来自于银行贷款，还有一部分来自于预收的购房款。高地价的风险一方面通过贷款转嫁给银行，另一方面通过高房价转嫁给了购房人，而购房人又通过按揭的形式间接转嫁给银行，最终带来的是金融风险。

2、“价高者得”的游戏规则。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，确定中标人均是遵衢价高者得”的标准。而在美国，土地是以招标为主，但不是以价格为主导，而是充分考虑竟标者的规划意图以及对城市建设的贡献。所以在确定竞标人时，价格应作为中标条件之一，同时还需充分考虑多方面因素，如开发单位的实力、履行诚信的能力、整体规划方案的科学性与可操作性、建设周期等等。如果不改变目前以“价高者得”的标准，在地方政府成为唯一的土地提供者，而“招、拍、挂”成为开发商取得土地的唯一的途径，当价格和资金实力成为土地竞争中唯一的决定性因素时，地价上涨将不可避免。开发商出于利益的驱动，不惜一切代价取得土地，然后想方设法与政府周旋也将不可避免。

3、地方政府利益的驱动。目前，一些地方土地出让收入已经成为财政收入的主要来源，而我国又没有完整规范的土地利用计划和强制性规划，只有政府可以用强制性的手段获取土地、征用土地、评估挂牌土地的价格，除此之外任何人都没有土地的出让权利或首次交易权利，包括没有改变土地使用性质的选择权利。因此政府获得了绝对的出让定价权利，使用者只能在被强制的条件下进行使用价格的选择。另一方面，由于国家和省(直辖市)一级政府在土地“招、拍、挂”过程中，对于成交价和起始价的价差部分收益归谁所有没有明确的统一规定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，对这一部分收益有非常灵活和主动的处置权，从而有抬高成交价的冲动。

三、政策建议

首先，基于熟地地价的确定将避免一些不可预见的费用和规划变更的可能，应明确采取“招、拍、挂”方式出让的地块必须是熟地。按照城市规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整，确定土地用途及规划设计，完成地上、地下市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到熟地出让标准，将土地的不确定性和规划变更的可能从源头堵死，既减少了开发商讨价还价的借口和理由，也减少了政府给予费用减免、返还的余地和空间，从而建立公开的土地一级开发市场。

其次，分类组织土地“招、拍、挂”。对于大规模、成片土地开发，特别是政府重点工程、经济适用房等项目，综合效益和社会效益也相当重要，政府可以考虑改变“价高者得”的机制为综合评标机制，成立由房屋管理部门、规划部门、土地行政主管部门等有关部门联合成立的专家评标小组，由各部门专家对竞标单位进行综合评标确定中标单位。而对于完全商业化的项目、小型项目、用地单位委托政府组织的项目，可以主要采取“拍卖”或“挂牌竞价”的方式，采用“价高者得”确定中标单位。

再次，建立中标结果公示制度。将评标结果及过程通过新闻媒介公之于众，包括每个投标企业的投标价是多少，每家企业的单项得分是多少，专家的综合评分是多少，都有明确的表述和说明，做到真正的公平、透明，同时接受社会的监督。与此同时，建立出让宗地的跟踪备案制度，对于出让后的履约情况、项目的开发建设情况实行跟踪管理，同时加大对违法行为的处罚力度。

最后，进一步完善我国土地使用制度，适时出台配套政策和法规，相应转变政府职能。政府工作从过去被动审批状态转变为积极主动的全面调控地产市场的状态，形成一个适应市场经济发展的、高效有序的城市土地供应市场。

　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)　　(作者：黄石松)