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国有建设用地供应用地分类和规划条件研究

来源: 日期:2021-09-27 08:59:01
北京中地华夏土地房地产评估有限公司 李 剑 段景仁 
        摘 要 在机构改革后新的土地管理体制下,为减少国有建设用地供应中的制度性障碍,提高供地效率,按照国土空间规划的编制要求,系统梳理现有不同部门满足不同管理需求的土地分类标准在分类体系、地类内涵、适用范围等方面的特点,对比分析不同标准之间地类内涵和统计口径之间的差异,通过梳理现有分类标准在支撑国有建设用地供应和开发利用方面存在的问题和解决办法,以北京市为例,结合治理体系现代化对于建设用地供应制度的新要求,提出未来能够有效支撑国有建设用地供应和开发利用的土地分类体系的治理路径和建议。
        一、研究背景与目的
        用地分类标准是国有建设用地供应的基础,我国由于历史原因按照各规划主管部门的职能分工和管理需求分别施行各自的用地分类标准,国土、林业、农业、建设、水利、交通等部门和机构先后制定了各自不同的土地调查、统计分类体系,并在各自部门规划体系下进行推广实行,不便于统一管理。其中,涉及国有建设用地供应的包括原国土资源部制定的《土地利用现状分类》,以及住建部制定的《城市用地分类与规划建设用地标准》。目前,这两个用地标准在用地分类体系,地类内涵界定、统计口径等方面都存在较大差距,长期以来一直影响着地方供地单位、用地单位的实际工作,在实践中面临着诸多需要统一协调的问题,增加了供地成本。在机构改革后新的土地管理体制下,为减少国有建设用地供应中的制度性障碍,提高供地效率,迫切需要调查和研究国有建设用地供应中不同用地分类标准的协调,以及未来的“多标合一”的问题。
        为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等精神,本研究在落实新《土地管理法》国土空间用途管制和有偿使用制度下,按照国土空间规划的编制要求,系统梳理现有不同部门满足不同管理需求的土地分类标准在分类体系、地类内涵、适用范围等方面的特点,对比分析不同标准之间地类内涵和统计口径之间的差异,通过梳理现有分类标准在支撑国有建设用地供应和开发利用方面存在的问题和解决办法,以北京市为例,结合治理体系现代化对于建设用地供应制度的新要求,提出未来能够有效支撑国有建设用地供应和开发利用的土地分类体系的治理路径和建议。
        二、用地分类标准现状
        (一)城乡规划用地分类
        1. 城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)
该标准将地类分为城乡用地分类、城市建设用地两大部分,采用大类、中类和小类3级分类体系,按照土地使用的主要性质进行划分和归类。
        2.镇规划标准(GB 50188-2007)
标准将镇用地按土地使用的主要性质划分为9大类、30小类,具体包括:居住用地、公共设施用地、生产设施用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、工程设施用地、绿地、水域和其他用地。
        3.北京市城乡规划用地分类标准(DB11/996-2013)
该标准为北京市地方标准,为规范北京市城乡规划土地使用,以国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)为基础,经深入调查研究、总结实践经验、广泛征求意见的基础上制定的标准。该标准按照城乡统筹的原则,涵盖了北京市城乡各类用地,适用于北京市市域范围内各类城乡规划的制定和管理工作。
        (二)土地利用现状分类
        土地利用现状分类采用两层分类体系,共分12个一级类、73个二级类;其中涉及国有建设用地的主要地类包括:商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
        (三)其他用地分类标准
        《城市地下空间规划标准》(GB/T51358-2019)由住建部主编,于2019年10月1日正式实施。标准将城市地下空间划分为禁建区、限建区和适建区,分别提出不同的管制要求。
        (四)规划分类与现状分类的对比
        1. 分类目标
        城乡规划用地分类是管理导向的分类,主要服务于各级城乡规划编制与城乡建设的管理;而土地利用现状分类是事实导向的分类,主要目的为客观反映土地利用状况,又是土地审批、登记等管理工作的基础。两者属于自然资源管理中的不同过程,由于目标导向不同,分类层级与重点亦有不同。
        2.分类层级
       各类分类均反映了各自的分类特点,在第一层级均较好地满足了各自分类的目标,但不同分类在不同层级的粗细程度存在一定差异。
        3.分类重点
        《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)主要内容集中在对城市建设用地的分类阐述上,体现城乡统筹的原则,实现城乡规划在整体空间上的全面覆盖。标准将地类划分为“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”,包括对镇、乡、村庄及其它用地的概括性规定,更加全面的覆盖整体城乡用地范围,适用于城市、县人民政府所在地镇及其它具备条件的镇。
        北京市《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)用地分类覆盖包括建设用地和非建设用地在内的全域用地,更为侧重和擅长建设用地的规划与管理,用地分类中建设用地的分类深度、细度较非建设用地更具优势。该标准适用于北京市市域范围内各类城乡规划编制和管理工作,为规划用地分类顶层唯一标准。
        《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)为城乡全覆盖的统一分类标准,对农业、城乡和生态(未利用地)的地类划分口径相对一致。
        三、国有建设用地规划出让登记各环节中地类信息设定及其与现有分类的衔接
        (一)土地供应计划中的地类信息与衔接
        土地供应计划分类根据《〈国有建设用地供应计划编制规范〉(试行)的通知》(国土资发〔2010〕117号),采用《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)中的7类。这一分类标准主要以建设用地指标总量控制为目标。
        (二)规划设计中的地类信息及其衔接 
        规划设计条件是贯穿规划实施管理全过程的重要线索,是对建设用地以及建设行为有效实施控制引导的核心手段。《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条规定:“出让城市国有土地使用权,出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块,必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图”;第六条:“规划设计条件应当包括:地块面积,土地使用性质,容积率,建筑密度,建筑高度,停车泊位,主要出入口,绿地比例,须配置的公共设施、工程设施,建筑界线,开发期限以及其他要求。 
        (三)规划许可中的地类信息及其衔接 
        《城乡规划法》第三十八条规定:“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。” 
        (四)土地出让中的地类信息设定及其衔接
        根据《城乡规划法》的要求,在申请《规划许可证》时,应当依据控制性详细规划所提出的规划条件,其中包括地块位置、使用性质、开发强度等。而规划条件中的土地使用性质均以《城乡规划用地分类标准》规定的类型为准,在建设用地批准过程中与土地系统采用的土地利用现状分类不一致。
        (五)土地出让合同中的地类信息与衔接
        《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF-2008-2601)中明确要求,国有建设用地使用权出让合同第五条,“宗地用途按《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)规定的土地二级类填写。依据规划用途可以划分为不同宗地的,应先行分割成不同的宗地,再按宗地出让。属于同一宗地中包含两种或两种以上不同用途的,应当写明各类具体土地用途的出让年期及各类具体用途土地占宗地的面积比例和空间范围。”
        (六)不动产登记中的地类设定
        《不动产权证书及使用填写说明》第十一条(用途)中明确指出:“土地按《土地利用现状分类》填写二级分类。房屋、构筑物填写规划用途。涉及两种的,用“/”分开(“/”由登记机构自行打印)。”其中,土地用途因出让系统采用的《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)和不动产登记系统采用的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)两分类标准不统一,用地分类得不到有效衔接,导致不动产登记中出现宗地用途一致而表现形式不同的情况产生。
        四、北京市的相关实践
        (一)北京市执行的用地分类标准
        目前,北京市现行城乡规划用地分类依据《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)。北京市土地利用现状分类依据《土地利用现状分类》(GBT 21010-2017)。
        按照建设项目审批流程,北京市在土地出让工作中根据规划条件即参照北京市《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)来填写,并且将补充协议中的第五条进一步明确为“出让宗地规划用途”。当规划用途与现状分类不一致时,需要根据实际情况将规划用途转化为现状分类。
        北京市不动产登记中土地用途主要参照出让合同确定。
        (二)编制《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南(试行)》,明确地类转换关系
        原北京市规划和国土资源管理委员会为规范北京市城乡规划与土地利用用地分类对应关系,解决现行的《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)与《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)在实际使用过程中的衔接问题,保障北京市城乡规划与土地利用规划的编制、管理及不动产登记工作顺利开展,指导和规范城乡规划与国土资源管理相关工作,组织编制了《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南(试行)》。指南适用于北京市市域范围内各类城乡规划与土地利用规划的编制、管理及不动产登记工作。本着对应“最细地类、尊重国家标准、适应北京地域特色”的三个原则,根据北京市城乡规划与土地利用用地分类的特点,并参考北京市规划编制、管理和不动产登记的实际情况,进一步对应了北京市城乡用地分类与土地利用现状分类地类认定,旨在地方标准层面明确用地对应关系,便于日常规划编制、管理和权籍登记工作。
        (三)目前仍存在的问题
        1. 两套分类体系无法适应机构改革后的管理要求
        《城乡规划用地分类标准》是原北京市首都规划委员会在城乡统筹的基础上,考虑到与土地利用现状的用地分类标准相互协调。《土地利用现状分类》也是在与城市规划相协调的基础上编制,然而由于修订工作的不同步,依然没有达到良好的衔接。例如,北京市《城乡规划用地分类标准》参照的是2007版土地利用现状用地分类标准,而土地利用现状分类目前执行的是2017年版本,编制部门的相互独立,缺乏必要的沟通配合,用地分类标准协调方面仍需加强。
        2016年原北京市规划和国土资源管理委员为成立。虽然,2018年原北京市规划和国土资源管理委员会为解决现行的《城乡规划用地分类标准》(DB11/996-2013)与《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)在实际使用过程中的衔接问题,组织编制了《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南(试行)》,解决了不同分类对应间的普遍关系。但这只是机构改革过渡期间为解决实际问题而开展的应急管理手段,没有从根本上解决“多规合一”后土地用地标准不统一的问题。因此,需要统一两套分类体系以适应当前北京市规划与自然资源统一管理的需求。
        2.用地分类“一对多”、“多对一”、“交叉对应”等问题依旧存在
        由于规划用地分类与土地利用现状分类的目标、层级和重点不同,导致不同用地分类体系名词概念的内涵及外延不一致。因此,参与对应的城乡规划用地分类与土地利用现状分类的深度存在较大差异,划分逻辑不同也导致不同分类对应存在难点,造成指南中“一对多”“多对一”“多对多”的现象普遍存在,增加了地类对应的复杂性。主要包括以下几种情况:
         (1)土地利用现状分类的二级类和城乡规划用地分类存在地类名称相似但地类含义不同的情况。例如,城乡规划用地中A3教育科研用地与土地利用现状分类(2007)二级类中083科教用地名称相似;但在对应中发现, 城乡规划用地中教育科研用地含义中包含部队科研院校,而二级类中该类用地则被包含在091军事设施用地的含义中。这就形成“规划用地分类”教育科研用地与“土地利用现状分类”科教用地、军事用地在用地名称上交叉对应现象的出现。相似的地类名称会造成数据使用者的主观误解,形成数据错误,也会导致地类对应存在交叉和重复。
         (2)土地利用现状分类的二级类和城乡规划用地分类存在用途描述上的交叉对应。例如,城乡规划用地F1住宅混合公建用地(以居住建筑为主导、兼容公共建筑的混合用地)、F2公建混合住宅用地(以公共建筑为主导,兼容居住建筑的混合用地),既可以对应土地利用现状(2007)二级分类中的071城镇住宅用地,也可以对应商服用地和公共管理与公共服务用地(包括051批发零售用地、052住宿餐饮用地、053商务金融用地、054其他商服用地、081机关团体用地、082新闻出版用地、083科教用地、084医卫慈善用地、085文体娱乐用地、086公共设施用地)。F81绿隔产业用地和P保护区用地为政策导向型用地,均可对应土地利用现状分类中的051批发零售用地、051批发零售用地、052住宿餐饮用地、053商务金融用地、054其他商服用地。
        (3)土地利用现状分类的二级类和城乡规划用地分类存在不同属性地类交叉对应。例如,土地利用现状分类(2007)中,05商服用地的界定原则为以市场配置方式取得且主要用于商业、服务业的土地,08公共管理与公共服务用地指不以盈利为目的且通过非市场配置的公共管理、服务设施用地。城乡规划用地分类中,A类用地,如A1行政办公用地、A2文化设施用地等为公益性用地;B类用地,如B1商业用地、B2商务用地等为经营性用地。因此,规划分类中的A类公益性用地和B类经营性用地两类不同属性用地,分别与现状分类中的08公共管理与公共服务用地和05商服用地一致。在两规地类对应中,实际中存在不同属性地类交叉对应的情况。按照地类定义,规划用地分类B22艺术传媒用地同时对应土地利用现状分类053商务金融用地、082新闻出版用地、085文化娱乐用地。
        (四)落实北京总规需要深化细化用地分类
        2017年2月,习近平总书记视察北京工作时提出,北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”的问题。此后《北京城市总体规划(2016年-2035年)》提出了全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的北京城市战略定位。新定位下,北京应有序疏解非首都功能、减量发展、严控建设总量,着力提升城市品质和生态水平,加快国家服务业扩大开放综合示范区和中国(北京)自由贸易试验区建设,推进高精尖产业引领和“三城一区”(即中关村科学城、怀柔科学城、未来科技城、北京经济技术开发区)建设。
        1.减量发展下存量用地的用途调整及功能转换需求迫切
         在北京减量双控发展的背景下,优化存量土地资源配置,城镇低效用地再开发将逐步成为城市建设的重要内容。但目前规划领域还远未为这一转变做好充分准备,相应的规划理论、技术体系也存在空缺。现有供地管理制度主要面向新增建设用地,在供地流程、技术要求等方面,尚未体现存量用地再利用的特点和需求。亟待完善土地出让环节中对存量用地出让的理论和技术的探索创新,其中以存量用地的用途调整与功能转换中存在的问题最为突出。
         当前在存量土地用途转换中,北京市鼓励历史建筑调整为博物馆、公园等公共文化设施,工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施,各类非居住建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化设施和医疗设施等。但由于部分用地的规划用地分类与现状分类无法直接对应,难以准确判定其出让方式,直接影响政府收益和出让年限的界定。
        2.新产业新业态发展需要细化用地分类
        “科技创新中心”是北京四大城市战略定位之一,近年来北京市重点发展新一代信息技术、生物与健康、科技服务等产业,新产业新业态不断涌现。对于国家与北京市支持发展的新产业、新业态项目用地,符合《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号),可以按照相关规定确定土地用途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新产业、新业态类型,市、区规划和自然资源委员会可按照国土资规〔2015〕5号文件规定,结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要,商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。由于没有统一的用途分类,目前在土地供应中只能“一事一议”,增加了供地的成本。
        3.复合功能的土地利用对地类和规划条件设定提出了新的要求
        当前,北京市土地利用及其承载的建筑空间功能组合朝着愈发综合化、交叉化的方向发展。交叉的土地使用发生于城市各个功能区,涉及从城市到地块的各个尺度,例如“北京城市副中心”、“丽泽商务区”以及部分首都核心区的街区设计理念均以混合和复合为主。这对以地块为基本单位的用地性质管控形成很大挑战,其用地相互穿插、边界模糊且不规整,通过细分地块分别控制用地性质的操作难度很大,即使援引兼容性规定,也存在兼容用地的比例和位置难以把握的问题。同样,垂直空间上土地复合利用也存在对应土地现状分类的平面化分类不相适应,在规划条件中对于功能混合度范围缺少详细界定。
        4.地上地下空间综合利用需要深化地类研究
        目前我国与地下空间分类相关的标准和规范停留于工程建设层面,分类多以设施用途为视角,存在着于用地分类不统一、相互不兼容、覆盖面有限、难以适应城市地下空间规划需求等问题,这都使得城市地下空间的规划、设计、研究和实施等都面临着无专门分类标准和技术规范的尴尬境地。尤其是,地下空间在现有规划、利用现状分类体系中缺位或者不够细化,几乎无相对应的条目。
        在北京建设用地减量化发展的导向下,发展地下空间将成为未来城市发展的一种选择。而地下空间在规划条件设定上仍然较为薄弱,对地下空间的允许建设范围、开发强度、空间安全以及地上和地下的协调等方面涉略较少,地下空间缺乏指导性规划方向与约束,极易导致后续监管无据可依,难以保障及界定使用者权益。伴随着现阶段城市地下空间专项规划的广泛开展、编制要求的不断提高以及规划内容的不断深化细化,专门分类标准的缺失给城市地下空间规划的编制、土地出让界定和不动产登记等各个方面带来了显著的负面影响,关于建立普适化的分类标准需求日益迫切。
        五、新形势下对用地分类的需求及工作建议
        (一)新形势下对用地分类的需求
        当前优化存量土地资源配置,城镇低效用地再开发将逐步成为城市建设的重要内容,减量发展下存量用地的用途调整及功能转换、新产业新业态发展、复合功能的土地利用对地类和规划条件设定、地上地下空间综合利用都需要新一步规范用地分类。
        (二)工作建议
        1.进一步梳理社会经济发展的用地分类新需求,细化现有建设用地类型
        结合《国民经济行业分类和代码表》与产业发展特点,对国家支持发展的新产业、新业态建设项目,结合产业功能和用地分类,采取负面清单形式,明确不适用于用地分类的产业类型,为新产业新业态用地保障留出弹性。同时,针对可能会产生的不明确的土地用途预留产业用地细分端口,各地可经论证提出新业态项目土地用途,不断纳入到全国统一制定的建设用地供应分类体系中。
        2.研究建立建设用地供应分类标准
        规范建设用地调查、规划、审批、供应、执法、统计、登记以及信息化管理各环节的用地分类,结合现有对应指南进行维度区分与补充。其中,若内涵一致,则统一名词,若不一致,则建立对照关系表;对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的,则不再细分用地类型。将各个建设用地分类体系标准统一,用于指导土地供应工作。
        3.增强土地供应和用途转换的灵活性
        对土地供应分类标准未作明确规定的用地类型,研究制定地类确认原则、程序和机制,并明确用地报批审查机制,用于实施土地供应和不动产登记,增强标准的适用性。在土地使用年期内,建议可采用土地利用负面清单的方式给予土地使用权人在一定权限内改变土地用途的灵活性。例如商业零售用地变为餐饮娱乐用地,工业用地变为文化创意产业用地,办公用地变为文化教育用地。制定用途转换审批程序规则,精简办事流程,为活跃市场、优化营商环境创造条件。
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