现行农地制度的效率评价——兼议我国农村土地税制 - 业界观点

现行农地制度的效率评价——兼议我国农村土地税制

赵文

　　农地制度安排的现实根源述要
　　
　　社会主义公有制的建立将农村土地的“所有”与“使用”在集体所有制的形式下高度统一起来，曾经在计划经济体制框架下，一切土地资源的配置均由国家根据计划来控制，不需要明确土地产权，更谈不上土地权力的流转。1978年后全国实行了家庭联产承包责任制，重新确立了家庭经营的主体地位，政府赖以提取农业剩余的集体化制度随之解体的同时，政府理性选择了“退出”，从此不再负担农民的社会保障和农村公共开支，而转由耕地来承担。基层政府退出了农户劳动过程的监督，解决了劳动监督的成本问题。但是由于政府仍然兼具包括城市土地在内的资产所有者和社会经济的管理者以及财产权利的界定者的多重身份使然，国家在有足够理由谋求土地所有权在经济上的充分实现的同时不得不考虑社会成本与社会收益，考虑社会总产出的最大化和全社会的福利，从而也导致了在城市实行土地的全民所有，而在农村却实行集体所有、土地承包经营这种具体的土地产权安排。农民享有的农地承包权，对应的是土地用益物权与土地所有权之间的关系。从所有制关系上看农民个人既是集体财产的“所有者”，同时农户作为一个自然人，作为一个用益物权的享有者，与作为集体财产的所有权代言人的集体组织之间又存在着责任、权利与利益的相互约束关系。国家土地所有权由各级地方政府代表国家来行使，集体土地所有权上土地使用权等权利的设定审批权主要是在县、乡两级政府，因而在我国用益物权的设定、行使上必然带有浓厚的行政色彩。正是在这一背景下，学术界提出了“所有制是资源配置的手段而不是目的”这一命题，由此还引发了所有制是手段还是制度基础的讨论。在产权界定和产权安排问题上，争论的关键是界定和安排的标准，或“资源配置效率”，或“公平价值观”，或“政治信仰或政治标准”，标准不同其界定和安排的结果必然不同。目前农村的土地承包期限由30年不变延长到60年甚至更长，实质上已发展成为一种新型的永佃权，现行的农地制度安排表明农村土地既不能实现完全意义上的私有化，也不会单纯地作为一种资源完全交由市场这只看不见的手来调节。
　　
　　农地制度的绩效——目标冲突与协调
　　
　　现有农地制度的安排造成多个行为主体对土地产权的参与，从而产生多维的制度绩效。国家之所以未从农地产权领域中完全退出，在于它承担着稳定全国、特别是城市粮食供应的责任，因此从政府角度而言，现有的农地制度安排通过赋予农户对土地的实际占有和对土地的承包经营权利，刺激农户有效配置家庭资源的能动性，提高了土地与劳动生产率，确保农业持续稳定的增长，以满足国家对农业和粮食的安全需要；从农村社区来看，农地的集体所有，保障了社区成员人人享有对土地经营的平等权利，照顾了村民对公平的追求。而国家让渡土地使用权的同时也悄然将对农民的保险、保障责任一并卸载于土地之上，大大降低了对农村的转移支付费用，节省了制度成本。概言之，我国的农村土地所有制既体现了“资源配置效率”又兼顾了“公平价值观”，既成为资源配置的手段又服务于中国走社会主义道路的目的。
　　
　　然而“公平”与“效率”之间的矛盾始终难以消除，任何外来制度面对高度分散而且剩余太少的传统小农经济时，都存在交易费用过高而难以有效治理的问题。因而国家在确立土地承包经营的基本制度的同时将农村土地规定为村社一级集体所有，一方面国家赋予其管理权益，另一方面却不承认其为基层政权而由农民供养。这种由原生产大队改成的“行政村”成为乡村组织的新基础，面对农民它要代表国家行使行政职能，面对国家它又要代表农民利益，而其本身作为村民自治组织又不能自我赢利，履行经济职能；集多重身份于一身的基层组织靠农村盈余生活而对它贡献不多。由集体负责对土地的管理尽管避免了农户因失去土地导致的不稳定因素，但是由于国家不负担农村的公共开支，对农村的管理几乎处于真空状态，在土地村社集体所有制范畴内，基层组织作为理性经济人自然会最大化其集团利益，农民负担沉重，给社会稳定带来了新的隐患。
　　
　　当然我国土地问题的存在有多方面原因，必须有结构性、长期性的对策。但是，结构性政策的效果在短期内难已彰显，往往还因为保护弱者需要的同时使其他人承受负担；然而，土地问题又与日常生活息息相关，因而要求在短时期内有明显的效果。这样，就容易造成采取表面的、短期性的政策。选择什么样的农地制度，政府的政策有利于谁?我国农地制度正是在不断的冲突与协调中进行着改革和变迁。
　　
　　现行农村税制的特征
　　
　　现实中名义上拥有土地所有权的农民，在一个满足国家和农村社区税负要求的合约下行使着对土地的耕作使用权。税费改革后的合约规定农民负担农业税及其附加，因而以土地为征收对象的合约内容兼具定额制和分成制的双重特征。其一，“按亩摊派”的农业税的实质是一种土地税，可以视为均等划一的固定税收；其二，为避免与农业税重复征收而调整的农林特产税及其农业税附加实施的是一种差别税率，虽然由政府规定和控制征收下限，实际上仍具有按比例分成的性质。因而从分配形式上看该合约是一种以定额制为主兼具分成制性质的混合制农业合约，目的在于上级政府通过籍政府权威直接干预集体与农户双方对农业剩余的分配以压制基层财政，使收入分配向农民倾斜以实现农村的政治稳定。与此同时，该合约表明了政府分担农业风险的意愿，较好地实施了对农民的激励，节约了对农业剩余的测量成本，制度交易费用大大降低。政府在基层政府与农民之间作出的选择显示了充分的“理性”，短期来看新税制体系的建立已初见绩效，为农民减轻负担已不再是政治口号。从长期看，税费改革变按人头征收的“人头税”为按亩计征的“地亩税”有利于土地资源在拥有不同经营能力的农户之间流转，从而能够促使农村剩余劳动力从农业领域内的退出。但税制改革要获得“治本”的绩效，仍需对现行的土地税制进行灵活利用和进一步改革。
　　
　　 1.应根据地区不同确立税率或课税等级上的差异。由于自然秉赋不同使得土地存有异质性，同量土地上的产出不尽相同，而均分不可能绝对均匀的土地却要求“按亩”缴纳无差异的农业税收，相对固定税率较高而土地收益率低下的地方，资本将向外流出到其他收益率较高的地方，这样农民就不会增加对土地的投入，后果是对耕地的抛荒或农地的掠夺性经营；通常在资本流出的地方，土地和劳动的边际生产力会降低，工资和地租也会相应下降。因而几乎均等划一的“地亩税”率应据此进行调整，使资本的流动继续，到所有地方征税后收益率形成大致一致时为宜。
　　
　　 2.逐步改“地亩税”为累进制的“地价税”。当前农业的比较利益低下，“地亩税”给农民带来的土地负担依然沉重，土地资源价值得不到体现，土地流转不畅；另一方面非公益性土地的区位升值或其他非投入性升值带来的收益被暗箱操作，国家利益受损，农民也得不到适当的补偿。因此借鉴一些发达国家的土地税收经验，在国家保留最终征地权的情况下可尝试实行累进制的地价税。地价实行“自报公议”，高报地价，征税吃亏，低报地价，征地吃亏，利益的约束将促使农民理性选择最有利于自己的报法，从“囚徒困境”走向“纳什均衡”，而最终的土地税总额不变。
　　
　　近些年来农业非但没有较大的增长，三农问题却愈加凸显并成为抑制中国经济可持续增长的因素，仅仅把增长的被抑制归因于得不到适当的投入——特别是改进技术——而不是制度的僵化，中国的农业问题永不能解决。任何新制度的功能都只能在一定的外部环境下才能充分发挥其效率，我国农地制度演变的全部经验表明，理顺国家与农民之间、国家与社会之间错综复杂的关系，将经济的、社会的乃至政治的统一在一个完整的制度框架中，才能使中国尽快走向一条制度收益大于制度成本的制度创新之路。眼下国家需要进一步优化政策环境和生态环境，提高农业的比较利益；加速工业化和农村城市 (镇)化进程，农村剩余劳动力从农业领域有序退出；放开土地交易市场，盘活土地流转，真正实现土地与其他资源的优化配置；尤其要尽快建立和完善农村社会保险保障体系，使农民——集体——政府关系再分配的效应良性化，不求国家“反哺”但求减少歧视，促进社会稳定，这应是当前最大的绩效。
　　
　　来源：《农业经济导刊》2003年第10期
　　　