|
|
中国的土地制度正面临一场牵一发而动全身的变革。
2003年12月22日，中共中央提交全国人大常委会的宪法修改建议稿浮出水面。其中，第三项建议将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”
尽管变动的文字尚未超过10个，但按照一般的解读，中国的土地制度已开启了一次全局性的改革。
“按照现在的工作进程，土地核查预计在年底结束，这项工作是为出台新的土地政策做铺垫。呼吁已久的《土地利用规划条例》正在筹备，《土地管理法》可能在2004年修订完成。另外，国土资源管理体系还将实行垂直管理。”2003年12月29日，国务院法制局的一位官员向本报记者透露。
变味的“公共利益”
无论是现行宪法还是拟修订的建议，国家依法对土地实行征收或者征用的前提是“为了公共利益的需要”。但什么是“公共利益”，法律却没有明确规定。
对刘凤鸣来说，这个新年可能过得并不如意。因为自从2003年11月起，他所在的大东庄村址就开始被夷为平地。刘和1700余名村民投亲靠友散至20个村落。去年还种着庄稼的2700余亩良田，已经被大大小小的公司圈占。
大东庄是天津市东丽区么六桥乡的一个行政村。2003年11月16日，国土资源部在公布了治理整顿土地市场秩序的情况时，点了5起涉嫌严重土地违规的案件,天津空港物流加工区被列在其中。
据悉，“征地协议”的甲方为天津市东丽区规划和国土资源局，乙方为大东庄村。协议的主要内容是：出于设立空港物流加工区的需要，征用大东村行政辖区范围内的全部土地，被征用土地每亩按2万元补偿。协议签订日期为2003年2月25日。
但国土资源部称，天津空港物流加工区在未依法履行用地报批手续的情况下，于2003年3月在20多平方公里范围内全线开工建设；加工区范围内共新增建设用地3000亩以上，其中占用的绝大部分是耕地。
北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任蔡定剑认为，各地侵犯公民房屋的财产权有相当一部分是打着“公共利益”的旗号进行的。
事实上，我国目前的有关法律条款将公共利益等同于国家建设。记者注意到,1998年修订的《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”
法律的这种规定，实际上将公共利益扩展到了整个经济领域，既包括公益性的，也包括商业性的，这直接导致了土地征用权的滥用。
国土资源部新闻发言人、办公厅主任王世元表示，他们在对开发区进行摸底清理过程中，发现全国有各类开发园区5524个。经过进一步加大清查力度，又查出漏查漏报开发区134个，全国各类开发区总数达5658个。在调查摸底基础上，各地对各类违规设立的开发区进行了整改撤并。初步统计汇总，全国撤并整合各类开发区2046个。
蔡定剑认为，现在一些地方把经济开发区建设、投商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造都说成是“公共利益”，这是没有根据的。他甚至认为，以“公共利益”的名义建休闲广场、搞绿化美化，也是值得质疑的。
据悉，根据国外法律的普遍规定，国家征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益又明确限定为：国防、政府设施以及直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。事实上，即使符合国家出于公共利益目的而征用土地的要求，也必须充分尊重和保障公民的财产权，给公民以充分、合理的补偿，并且严格依照法定程序进行，否则就属于违法行政。
3路人马紧急修订征地制度
早在2003年“两会”前，中共中央办公厅就已指定专人着手有关宪法修改的研究工作，并在去年4月召集知名专家学者就宪法修改问题举行座谈会。中央为此还成立了第四次修宪领导小组。
据知情人士透露，为配合修宪的进程，土地制度的修改工作也在紧锣密鼓地展开。
“每天的讨论会都很激烈，争执的焦点主要是如何协调农民利益与经济建设成本之间的关系。”一位参与修改工作的专家如是透露。
据悉，由国务院相关部委共同组建的征地制度改革小组于2003年12月启动，该小组将根据十六届三中全会确立的土地改革精神，深入研究征地制度改革思路，预计基本框架近期将出台。
事实上,目前参与征地制度改革的人马共有3路：一路由中央财经领导小组办公室牵头，主要是起草关于征地问题的中央文件；第二路以国务院法制局为主，着手修改《土地管理法》，主要就征地问题展开，并计划为土地征用专门起草一个相关条例；第三组由国土资源部牵头，继续做好征地制度改革试点。这些试点都是围绕关于征地制度改革的方向性问题进行的。
值得一提的是，早在2002年3月，中央农村工作领导小组办公室和国土资源部的联合调研组，就已开始针对完善土地征用制度进行了调研。调研组在一份题为《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》中指出：现行的产生于计划经济时期的征地制度,已经不能适应市场经济发展的步伐。
与此同时,另一份题为《关于国土专项资金试点审计情况的报告》，也由国家审计署提交。这份报告披露了审计署对济南、深圳等城市2000至2001年度土地使用的审批、流转和国土专项资金方面的调查情况。
国务院高层在两份报告上批示：在我国始终贯彻“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策下，应坚持最严格的土地管理制度。并且，为了从根本上解决目前土地征用中存在的大量问题，应该完善制度、修订法规。
此后,有关土地整顿的会议、文件的出台只能用“迅猛”二字来形容。自2003年下半年以来，土地问题再度在社会上掀起漩涡。除了虑及粮食安全、开发区和房地产热以及土地交易中的灰色行为外，农民利益是考虑的重点。
如何补偿是一道难题
2003年12月29日，记者从一份《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》中看到，按照目前的补偿方法，在部分沿海地区，一亩耕地一般只补偿给集体3万元至5万元(包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费)，而真正分到农民个人手中的却不到1万元。
这份由中央农村工作领导小组办公室、国土资源部联合调研组完成的报告还透露，广西贵港市瓦塘乡土地被征用后，农民实际所得补偿费高的1万多元，低的还不到4000元，甚至有些一分钱都没有。这些钱即使全部存进银行，1亩地补偿费的年利息最多的也只能买100斤大米。
很多学者已经指出了这种政策造成的后果：补偿不足以保障他们的生活，更解决不了失地后的就业问题，这势必会产生一支越来越庞大的失地农民大军。
农业部农村研究中心在调查了全国58个村庄后指出，1999年至2002年，这些村庄中除了在校学生外，共有被征地适龄劳动力1.4万人，属劳动年龄段、有劳动能力且有就业愿望的失业人员4783人，占了34.15％。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊说，根据专家的测算，我国自改革开放以来通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了2万亿元。
“土地征用将会是《土地管理法》的一个修改重点。”中国人民大学公共管理学院土地系教授严金明透露，土地征用制度改革目前已经达成的共识是：缩小征地范围、提高给农民的补偿费用、解决农民安置问题以及理顺征用程序等。
但是如何提高补偿，是继续在现有基础上提高补偿门槛还是改变补偿标准？已经失去利益的农民又该如何处理？这都是目前争论的焦点。
据悉,争论的背后存在着3种改革思路：第一种是对公共事业项目使用土地进行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目进行征购，按照接近市场价的土地价格来补偿。
不难看出,这个办法与现行的征地办法比较接近，容易形成过渡。但是缺点在于，征购仍然带有强制性，而且仍然可以造成地方政府“低进高出”、以地牟利的做法，不利于根本解决现实存在的问题。
第二种思路是，进一步缩小征用范围，即使是公共事业也不一定全部征用。除了军事设施、战备需要、强洪抢险、救灾用地等之外，一般的公共事业项目，包括政府机关用地也可用购买的方式，以更好地保护农民权益。
第三种思路是，对公共事业项目进行征用，并给予公平的市价补偿；对非公共事业项目则在符合土地利用整体规划的前提下，直接进入市场，按照市场价格取得土地。
“显然，后两种改革思路的步子很大，更能从根本上保障农民利益。但这不可避免地会造成用地成本增加，在客观上阻碍城市化的进程。”一位参与修订工作的专家说。
但有专家认为：“既然过去的经济建设已经牺牲了很多农民利益，现在因为补偿增加一点成本也是正常的。”
如何防止圈地反弹
2003年初，第三轮圈地风席卷全国。国土资源部有关负责人分析指出，违法圈地存在着一定的周期性，新一届地方政府就任之初，常常会刮起一轮圈地风。
此话不假。在财政压力和政绩冲动之下，地方政府通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累。由于违规操作的成本很低，以至于一些官员为了政绩而敢于去冒险。国土资源部的一位官员就曾透露说，1998年至今，“几乎没有县级以上的干部不是因为违规违法出让土地而被处理的。”
显然，治本之策应是创新土地制度，改革现行以GDP与财政收入增长为主要考核指标的发展观；而另一方面，无论是征地还是清理整顿，农民都对他们赖以生存的土地的支配少有知情权、参与权和申诉权。
1998年修改的《土地管理法》较之过去更加强化了征地的强制性，削弱了与农民平等协商的环节。虽然规定了征地要公告，但公告时征地已经得到批准，相当于事后公告，农民只能被动接受。
此外，现行法规对征地补偿标准的规定是，“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”地方政府既是征地者，又可能是用地者，还是标准的制定者，怎能保证协调的公正性呢？
据可靠消息，农村集体建设用地的流转也会在2004年有相应政策出台。国土资源部中国土地勘测规划院的高级工程师张晓玲认为，这改变了只有国有土地市场却没有集体土地市场的现状，更符合经济发展规律，拥有土地这种财产的农民将来也可以直接进入市场谈判。
背景：关注我国的修宪路
1954年，中华人民共和国宪法以“党在过渡时期的总路线”作为国家的总任务，并把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针及重要政策予以宪法化、条文化。
此后的4次修宪是：1988年召开的七届全国人大一次会议通过了宪法修正案，确立了私营经济的法律地位和我国新的土地使用制度；1993年召开的八届全国人大一次会议通过宪法修正案，将“建设有中国特色社会主义的理论”和“坚持改革开放”等提法写进宪法序言，同时确立了“家庭联产承包为主的责任制”的法律地位；九届全国人大二次会议于1999年3月15日通过宪法修正案，将“邓小平理论”的内容写进序言，并进一步承认了非公有制经济的地位。
与以前3次宪法修改明显不同的是，本次修宪中共中央向全国人大常委会提出了14条修改意见，涉及的重要问题之多和改革的力度之大,远远超过前3次。 |
欢迎访问中国土地估价师与土地登记代理人协会官方网站
