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2003年在我国房地产市场发展史上，可谓浓墨重彩。用一位业内有影响人士的话说，房地产市场经历了“冬去春来、乍寒乍暖”的过程。从年初始，“房地产泡沫”之争，曾一度影响到国务院对城市建设用地的审批进程；随后，央行下发了121号文件，引起了房地产界的“口诛笔伐”；9月，国务院下发18号文件，业界认为此举标志着“房地产迎来了春天”，但拉开架式要动真格儿的土地市场治理整顿，又使得开发商们对国家的土地供应政策感到拿捏不准。然而，争论、疑虑中，2003年房地产开发并没有徘徊，国家统计局公布，截至2003年11月份，全国房地产开发景气指数为106.45，同比上升1.55；全国完成土地开发面积1.35亿平方米，同比增长38.8％，土地购置面积达2.78亿平方米，同比增长了37.3％。与此同时，商品房空置面积已突破1亿平方米。
2004年，如何把脉房地产用地的供应政策？该不该购置土地？一位实力在全国位列前20名中的开发商感慨道，现在最困惑、最烦恼的就是该不该购地？开发商们关心的是，以后土地会不会越来越难“拿”到？房地产供地水涨了，地价是否必然涨高？
回答这样的问题，还应着眼政策走向———
政策上———供地从紧
从目前出台的一系列土地政策看，建设用地供应又进入了从紧控制期。在新增加的建设用地这块势必变小的蛋糕中，切给房地产用地的份额将下降。
2003年下半年以来，粮食安全再次成为关注的焦点，中央专门召开了粮食与农业会议，强调必须实行世界上最严格的耕地保护制度。土地主管部门连续下发了《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》。两份文件总的基调就是一个“严”字，即农用地转为建设用地要从严控制。其中，对房地产用地更要从紧从严。《通知》明确规定，必须合理确定所报城市建设用地中各类房地产用地量和比例；对于房地产市场明显供过于求的，要暂缓报批房地产开发用地。而此前，地方政府高举的是以地生财的标牌，对房地产用地持“以需定供、来者不拒、总量不限”的态度。随着对耕地保护力度的加大，农用地转为建设用地受到严格限制，房地产用地的供应必然是渐紧渐严的趋势，这被明确写入文件中。“严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量”。
在已有的城市建设用地中，房地产用地将受到强度调控。主管土地供应政策的国土资源部，在出台一系列严格保护耕地、限制农用地转为建设用地措施的同时，还制定了调控房地产用地的多项政策措施，先后下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》、《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》。在强调严格控制土地供应总量、优化房地产用地结构的同时，对房地产用地，作出了多项限制性规定。要求编制年度房地产开发土地供应计划，按计划供地。明确在房地产供地盘子中，要优先满足普通商品房用地，但对土地供应过量、闲置土地过多的地区，仍须限制土地供应；经济适用房用地也要严格控制总量，并将符合经济适用房有关规定和条件的集资、合作建房用地纳入经济适用房用地管理；严格控制高档商品房土地供应，停止为别墅类项目供地；严禁以科技、教育、农业和生态建设等名义取得享受优惠政策的土地后用于房地产开发，严禁利用农民集体土地和国有划拨土地进行房地产开发等等。仔细解读这些文字，我们可以获得这样的信息：在已经转为国有的建设用地中，对房地产用地不再敞开供应，而是要有计划地从严从紧掌握供地量。
开发商“拿”地的旁门左道被堵，用地只能走正门，正门的门票当然昂贵。各种土地中用于房地产开发的最值钱，所以不少园区、乡镇村和过去圈有土地的国有企事业单位，都热衷招徕房地产商，推杯换盏之间，达成“双赢”协议。这些旁门左道给开发商提供了大量土地，这些土地都游离于政府调控之外。然而，土地市场治理整顿的推进，把这些旁门左道堵塞了。记者从有关部门了解到，已经撤销的2000多个开发区中，恰恰是那些违规设立、热衷于房地产开发的园区。各类开发区面积核减了1/5，这其中，有相当比例的土地原本是要用于房地产开发的。治理整顿还把圈占集体土地搞房地产开发、用原来划拨的国有土地搞房地产开发作为打击重点，有关负责人向记者介绍，某市就把开发商和乡镇村擅自签订的涉及259亩土地的房地产用地协议予以废止。某省治理整顿期间清理、查处了4021起利用集体土地和国有划拨土地进行房地产开发的案件，涉及土地23700多亩。就是说，切给房地产用地的蛋糕少了，打野食、吃零食的机会也没有了。
在强调粮食安全、维护农民土地权益的大背景下，严格控制建设用地总量、特别是房地产开发用地量，是土地供应政策的基调。这一点毋庸置疑。但，政策走向不等于实际操作———
现实中———还有空间
房地产业已成为国民经济的重要支柱产业，这已是共识。“房地产市场出了问题，造成楼市动荡，谁也负不起这个责任！”有关主管部门的高层人士如是说。最高决策层对房地产市场的判断是乐观的，认为“总体是健康的”。同时，从不断传达出的信息看，高层对房地产市场，也始终保持着高度警觉：强调发展，也要求调控。因此，对房地产用地的一系列限制性规定，应当理解为是针对房地产市场存在的问题，特别是为防止出现房地产泡沫的调控措施，而不应误读为限制房地产业的健康发展。有了这个前提，就不会出现大的政策调整。何况，我国所处的发展阶段，无论是人均收入还是城市化进程的一系列具有标志性的数据都表明，国民消费已经由满足吃饭穿衣升级为住房行车。人们对住房的需求、房地产对GDP增长的强力拉动作用都决定了房地产业的持续发展势不可挡。
在这个背景下，房地产用地供应上的紧缩政策，尽管包括了供应总量和供应结构的方方面面，但不能不注意到这样的现实：城市政府手里，已经掌握了为数可观的土地。不少地方还有相当数量的闲置土地，如南方某省不完全统计就有近2万公顷，此番治理整顿中，有的一个城市就清理出土地几千亩。同时，城市报批农用地转用、征用，批下来后储备起来的也为数不少。记者到西部一个城市，当地国土资源部门负责人指着一片片空地自豪地说：“这些我们都征下了，储备起来，随时可以用。”这个城市下辖的一个县，是贫困县，可近年县城新征地就近2600多亩，还有1/3以上没有用。相信这不会是个别的。随便问一个城市的主管部门，恐怕没有储备土地的亦属凤毛麟角。
回望历史，每次政策重大调整之际，往往是地方利用新旧交替衔接不到位之机大量储备土地之时。新老土地管理法交替前，中央甚至下达了“冻结”非农业建设占用土地的禁令，全面开展建设用地大清查，但据主管部门对外发布的、有关近年来建设用地占用耕地的情况看，这个时期恰恰是耕地大量转为建设用地的高峰。目前，征地制度改革已箭在弦上，主要原则已确定。无论改革的具体内容如何，有两点是可以肯定的：一是征地成本肯定会大幅度提高，二是经营性用地政府不能再低价从农民手中征来后高价卖给开发商。可以想见，巨大的利益驱动下，很难保证地方不会利用这个政策转换的机会，千方百计囤积一部分土地。
从现行的制度框架看，中央和省两级所能控制的，是农用地转用、征用为国有建设用地的数量。已经转为国有建设用地的，供地的权力在市县政府。市县政府手中有了地，在“经营城市”的口号下，以地生财最好的项目是把地供给房地产开发商。只要有开发商要地，估计市县的态度多是竭诚欢迎。所以房地产用地的供应，从实际操作层面观察，应该还是宽松的局面。除个别大都市，短时间内“以需定供、来者不拒、总量不限”的一贯作派，未必会得到扭转。但开发商“拿”地和地方政府“给”地的随意性会受到大环境的制约，也是可以断言的。
经过上述分析，有关人士认为，虽然2004年土地供应趋紧，且由于供求规律的作用可能会引发地价上涨，但不少地方手中握有一定数量的闲置或囤积的土地，所以盘活存量还有空间，总体看不会引发地价的大幅波动。 |
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