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制定有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和区域经济发展、适应于市场经济总体制的土地战略，不仅对土地各利益相关方格外重要，更是保障城市化这一中国经济重要进程的根本所在。
中国经济发展当前最显著的特征，就是从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型，按照有关的研究，在今后１０、３０、５０年后，城镇人口和就业劳动力的比例分别会提高为５0%、 70%、 90%。这一进程中，必将带来经济、社会和文化各方面的变迁。
伴随著这一变迁的，还有土地。不管是土地的利用结构、利用方式还是使用者方面，都将会产生巨大的变化。这中间的种种冲突，无论是农村集体土地与城市国有土地的冲突、城市开发用地与保障粮食的基本耕地，以及地方政府、开发商与农民之间的博弈，都将或已经伴随城市化、工业化全过程。
在这样的背景下，理清纠缠在土地这一不可再生资源上的种种利益瓜葛，并制定有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和区域经济发展、适应于市场经济总体制的土地战略，不仅对土地各利益相关方格外重要，更是保障城市化这一中国经济重要进程的根本所在。
透视现行土地制度
宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。
城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营、居住或使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。
目前，国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质地需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如土地管理法第四十五条规定：征用下列土地的，由国务院批准：１. 基本农田；２. 基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；３. 其他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
如果将中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。
三大困境
现行土地制度与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了一些矛盾和冲突，体现了现行土地制度运行的困境，这种困境主要体现在三个方面：
一是集体土地所有权的虚无性及其衍生问题。由于村委会既不是经济法人，也不是一级政府，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有，这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。
二是集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题。集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。但国家征用土地时的集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让时，高价出售。就一般耕地来看，全国根据地点的不同，集体大多数耕地得到的补偿一亩地低在３０００元，高在３００００元不等。国有土地出让价一般一亩在１０万元左右，竞争价高的达到百万元以上，甚至更高。
三是土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险。从中国目前土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短，二是年期终止时使用者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。
土地战略的功能设定
合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。
从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。而纯粹私人所有、市场调节的模式，因土地资源的数量有限性、面积不能扩张性、空间固定性等特点，而发生城镇和生产力不能合理布局、私人土地位置垄断性漫天要价、基础设施等公共性产品的土地价格太高等问题。
从目前一些资本主义国家土地制度的安排来看，土地资源并不绝对是私人占有和市场调节，而大多是两种模式的组合形式，只不过是国家所有和私人所有的比重、国家所有的内容、对私人所有的限制和计划、市场两种调节方式的组合等等不同而已。因此，在实际土地制度功能的考虑上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市场调节造成的配置失效。这是我们设计和安排土地制度所需要思考的两个方面的功能。
在中国农村社会向城市社会转型和计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，还需要考虑我们拟设计的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和区域经济发展、适应于市场经济总体制等功能外，还包括：
１、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。
２、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用不高而浪费的现象。
３、有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。
构建未来土地战略
从反映出的诸多与土地有关的经济和社会问题来看，土地制度已经到了非改不可的地步。从经济分析看，改革过程要降低制度变迁的成本、规避制度改革的风险，并使社会保持稳定。
首先，逐步地实现三个并轨：集体与国有土地并轨，实行全部土地国有制；划拨土地与出让土地并轨，将城镇国有和集体企业使用的土地从无偿划拨性质转变为出让性质；将一部分党政军和事业单位的划拨土地，随著其后勤社会化和事业单位企业化改革的进程，改变为出让性质；居民住宅，将单位房改住宅产权、经济适用房产权与商品住宅产权并轨。土地年期使用权证和房产证统一由一个机构集中认证和发放。
其次，农村土地制度的改革，与精简县级机构、取消乡级政权、减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。精简村乡县吃皇粮的人数，增加财政对县乡教育的支出，减轻农民的税费负担，并改费归税，轻税薄赋；同时，清理乡村债务，一些历史债务沉重，没有其他资产顶抵的村，可用国家赋予村社的土地使用年期财产权出售来进行抵债，而不应当将债务转嫁给村民。
再次，清理土地方面的法律法规，一是废除不适应于城市化、农业现代化、市场经济和保护私人财产的条款；二是土地管理法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、水利法和其他有关法律之间，及其实施条例之间，要相协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的有关涉及土地的法律和法规进行补充修改。
第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事；考虑土地房产有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。
第五，采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度创新设计的一些不可行和风险较大的路径，降低制度改革的成本，减少制度变革的震荡；同时，还要防止改革过程中套取土地使用年期财产权，避免前苏联和俄罗斯土地改革过程中一些部门和人员将管理权变成使用权、使用权再变成所有权，倒卖和变相倒卖土地，谋取土地制度改革暴利、大发土地制度改革横财问题的发生和蔓延。
(作者系中央党校教授。本文为作者提交给“中国农民权益保护国际研讨会”的论文，发表时有删改) |
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