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１６．８万件土地违法案件，这个数字太让人触目惊心。尽管国家采取了一系列规范和治理整顿的措施，但仍然屡禁不止。究其根源，无非与土地交易中的腐败与一些地方政府搞形象工程、盲目追求地方财政指标的虚浮增长不无关系。北京师范大学不动产学院黄兴文博士经过多年研究后认为，要想从根本上扭转这种局面，真正使土地违法案件得到有效遏制，国家与各级地方政府加强监管和责任追究制是一个方面，但目前最主要的是要找出问题存在的根源，并制定必要的应对措施。我国的经济目前正处于快速发展阶段，有着世界上最大和发展最快的土地供应市场，但在土地使用制度上却没有太多可供借鉴的经验，现有的法律制度已跟不上快速发展的市场与实践的需要，一些制度既不完善，又缺乏足够的预见性；目前的土地使用制度，一直都是在快速发展中建立和修正的，不可避免地存在一些问题。黄兴文博士在接受记者采访时说，目前的土地使用制度，至少存在六大方面的问题，希望能引起有关部门的重视，并愿意与国内外的专家学者、有识之士作更深层次的探讨和研究。 第一个问题是双重双轨制。所谓双轨制，就是指依据土地用途和目的不同实行不同的土地取得方式的土地供应制度。一般而言，非赢利性和带有公益性质的土地用途可以通过划拨方式取得，而赢利性土地用途，则必须通过出让方式取得。但在具体实践中，这种双轨制实际上是双重的。首先表现为土地使用权划拨取得方式和商业出让方式并存；其次是在划拨取得的土地使用权中，许多被用于商业用途，如不少军用土地、事业机关和国有企业的土地被开发成住宅、办公大楼、宾馆，用来出售、出租或经营，变相进入房地产市场；在商业出让市场中，协议方式和招标、拍卖、挂牌等方式并存。这种双重双轨制使政府相关部门的监管难度增大、管理成本增加，无法利用土地杠杆调控房地产市场，容易导致土地市场不公平、不透明，灰色交易多，为腐败提供了滋生的温床。 第二个问题是名义主体与代表人脱节。我国实行的是土地公有制，根据土地管理法的规定，其中的国有土地所有权由国务院代表国家行使。在实际操作中，实行的是五级管理制，即国土资源部、省（自治区、直辖市）国土资源厅（局）、市（区）国土资源局、区县国土资源局、乡镇国土所。国土资源部和省（自治区）国土资源厅为宏观管理部门，主要负责制定法规政策，一般不具体管批地，真正掌握批地权利的是市区县级土地管理部门，他们是代表人；而这两级具体负责批地的管理部门，一则与所有权的主体国务院有巨大的行政级差，二则主要受同级政府领导，财权和任命权都掌握在同级政府手里，上级管理部门主要负责业务指导，这样必然使得土地管理部门更多地屈服于地方的行政命令，而更少考虑执行国家相关的法律法规，使国家的监管难度增加，国家意志和国家整体利益得不到完全体现。因而在实践中必然导致土地审批权力滥用，越权批地就不足为奇，乱批开发区就不难理解了。 第三个问题是两种所有制权利的不对等。在我国实行的土地公有制中，有两种形式，一是国有土地，另一是农村集体土地；从常理来讲，这两种土地所有制应该是平等的。然而，在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场，农村集体土地不能直接进入土地市场，只有通过国家征用变成国有土地后才能进入市场。这样，农村集体土地的权利受到限制，国家有强买强卖之嫌，在法律上和名义上垄断了土地的供应。在许多国家，政府为了公共利益都可以动用国家征用权。如果在征用过程中，交易是公平合理的，以上的规定并无不妥。但是，在征用土地过程中，给农民和集体经济组织的补偿是按农产品的产量或收益来确定标准的，不是按土地市场的行情来确定补偿标准的。通过征地使土地变性为商业用途以及通过规划等方式产生的土地增值收益，农民基本上无份，导致农民利益受损。政府有关部门在征地过程获取了过多的收益，可能进一步刺激他们的征地积极性，导致征地权力滥用。这反映一种管理制度和政策设计方面的缺陷。要解决这个问题，即使不能给予集体土地同等的权利，在动用国家征地权时，给予农民和农村集体经济组织的补偿，至少应该采取基本补偿加增值收益分成的方式。 第四个问题是土地出让金一次性收取。土地出让金是国有土地所有权的利益体现。在我国实行土地批租制的情况下，土地出让金是一次性收取的。这种制度实施的后果，一是加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者；二是可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，有违于代际公平原则，不利于社会经济的可持续发展，更不利于房地产市场的健康发展。已有不少专家建议实行土地年租制，按年收取土地费用，可以避免以上诸多问题。 第五个问题是不同用途批租年限的不一致可能带来的问题。我国有关土地法律条文规定，不同用途的土地实行不同的批租年限。如居住用地７０年；教育、科技、文化、卫生、体育用地５０年；商业、旅游、娱乐用地４０年；综合或其他用地５０年。相关法律条文还规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，使用者若要续期，需要重新签订合同，支付土地出让金，并办理土地登记。然而，在实践中，一个小区可能既有居住用地、又有商业、娱乐、科技和办公用地；一栋单体建筑也可能既有居住面积、又有办公和商业面积。如果产权分散在众多业主手里，在没有相关法律来规范公共面积和公共产权的管理时，每一种土地用途的到期，土地使用权的处理都会有操作上的麻烦和难题。相关的法律条文虽然规定了上述使用年限，实践中也是这样操作，然而，对土地使用年限的规定似乎缺乏令人信服的法理依据。既然在具体执行过程中已经根据不同土地用途的收益能力确定了不同的土地出让金收取标准，似乎再无必要按年限来区分不同的土地用途。 第六个问题是有关储备制的问题。土地储备制是刚刚开始全面实行的一项新制度，是指为加强对土地一级市场的统一管理，政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。土地储备制度建立的初衷，应该是为了使混乱的土地市场变成有序的土地市场，让政府真正掌控土地市场，加强宏观调控，让土地市场公开透明，减少腐败，真正实现其作为垄断者的角色。土地储备制度设立的主要目的不是为了使政府的收益最大化，而是为了使公众利益最大化。如果政府操作不当，比如说存在短期行为或者不能制定科学合理的供地计划，就可能适得其反，背离初衷。在土地供应高度垄断只有一个出口的情况下，政府有意限制土地供应量，并且没有地价控制计划，采取拍卖方式，价高者得，必然导致地价飞速攀升。这种地价的攀升不是经济发展带来的，而是垄断和政策带来的，可能对政府的短期利益有好处，但可能会损害普通民众的利益，不利于房地产市场的可持续发展。有些已实行土地储备制的城市，操作不当的弊端已经在市场中表现出来。此外，土地储备制度可能会与现有的一些法律规章相冲突。例如，有关法律条文规定，征用的土地是耕地，两年不开发将被无偿收回。如果土地储备机构储备的开发建设用地是征用的耕地，且两年内没有招标拍卖和挂牌，是否也要被收回？相关法规还规定，土地使用权可以采取协议、招标和拍卖三种方式出让，而国土资源部１１号令和一些地方的土地储备制度规定，土地出让只能采取招标拍卖和挂牌方式，这与以前的法律条文不相符。 |
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