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现 状
由于城市土地利用率高于农村，城市人均用地面积大大低于农村居民点人均用地面积，所以农村腾退出的土地要多于城市占用的土地。这些腾退出来的农村建设用地，绝大部分可整理为农地。总之，城市化的最终结果，应当是有利于节约土地，增加农地，而不是相反。因此，不应该对未来持悲观态度。据有关数据，我国近些年城市人均用地面积约在１００平方米以下，农村居民点人均用地约为１８０平方米，甚至更多。就是说，农村人口每转移一个人到城里去，至少可节约出８０平方米土地。另据有关资料，我国１９７８年约有城镇人口１．７２亿，２００２年达到３．８９亿，改革开放２０多年共增加城镇人口２．１７亿。当然，这２．１７亿新增城镇人口并不全是从农村转移出来的，其中有一部分属于城镇人口本身的自然增长。假设２０多年来，从农村居民转为城市居民的人数为１．５亿，那么从理论上讲，应当可以净增１２０亿平方米，即１８００万亩土地。 但是，实际情况并非如此。２０多年来，究竟有多少农地被征用为国家建设用地，尚缺少精确的统计，笔者根据有关资料粗略估算，恐怕不下于５０００万亩。在这期间，也新增了大量农地，但主要靠的是开发耕地后备资源和对工矿废弃地进行复垦，以及对农地进行整理。就是说，城市化本身并没有节约土地，在某种程度上出现了土地利用失控局面。
原 因
目前的城市化发展并没有节约土地，主要有以下几个方面的原因： 第一，我国现代化建设刚起步，人们的收入水平仍很低。许多农村劳动力转移为城市居民以后，没有能力将赡养人口也迁居城市，因而农村的宅基地无法腾退，甚至连承包田也还要保留，以作为家人或自己的社会保障。 第二，现代化建设起步阶段的经济布局，铁路、公路、电力、水利、港口、机场、大型独立工矿等基本建设仍需加大投入力度，相应地要占用不少土地。这些土地基本不承担生活功能，不计入城市居民点用地。 第三，“珠三角”、“长三角”等沿海经济发达地区，城市化水平已比较高，不少农民已经举家迁入城市，有的甚至整个村庄的人都迁走了。但是，一些地方土地管理工作却没有跟上，没有及时开展村庄土地整理，导致城市扩展依然要占用农田。 第四，许多城市的党政领导，缺乏全局观念和资源保护意识，片面追求短期“政绩”和地方利益，盲目攀比，贪大求详，任意扩大城市范围和提高城市建设标准，滥设各类“园”、“区”、“城”，导致征用农地过度。 以上四方面的原因，前二条属于经济发展阶段的客观限制因素；后二条则属于工作中存在的问题，其中的第三条目前并不一定具有普遍性，而第四条则是全国普遍存在的，是导致出现某种程度上土地利用失控的主要原因，也是当前和今后应重点解决的问题，因此有必要做进一步解析。
改 革
２０世纪８０年代后期至今，城市土地使用制度改革的重点是推行出让，取得了很大成绩。但是出让这种方式也存在弊端，第一，抬高了用地者的投资门坎，并非所有的行业、产业都能承受，特别是一般性工业企业，面对激烈的市场竞争，增加了投资风险；第二，助长了一些地方政府在农民身上打主意，低价征地、高价出让，靠“寅吃卯粮”搞建设。这是征地失控的制度诱因之一；第三，城市存量土地中，绝大部分仍是原来的划拨用地，单纯推行出让方式，不利于尽快把这些土地纳入有偿使用轨道。存量土地盘不活，城市发展就主要靠增量土地，加大了征地压力；第四，助长一些开发商千方百计“炒地皮”，谋取暴利，扰乱市场经济秩序。有鉴于此，我认为城市土地使用制度改革，应重点推行年租制。年地租制有利于避免上述弊端，但也存在一些法律和制度障碍，用地者有顾虑。解决这些障碍，需要进一步开阔视野，解放思想。其中最关键的是租赁土地使用权属于债权还是物权问题。在这一点上，农地承包经营权已经取得重大突破，城市土地租赁使用权也应当可以参照。 农村土地使用制度改革的重点，一是完善征地制度；二是允许集体建设用地流转。这两项改革所要解决的核心问题，都是在国家、集体和农民之间合理分配土地收益，可以说是同一件事情的两个方面，彼此有着内在的联系。改革的前提，是尊重农民的土地财产权。改革的基本思路，是在土地用途由国家管制前提下，允许集体和农民通过市场配置土地，发展二三产业，从中获取土地级差收益。改革的目的，是提高农民的收入水平和生活质量，使他们能广泛参与、享受工业文明和城市文明。改革的关键，是切实转变政府职能。 深化农村土地使用制度的这两项改革，无疑会对一些地方随意征地，乱占农田起遏制作用。但我个人认为，要从根本上解决问题，还是深化城市土地使用制度改革。 |
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