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我国《土地管理法》自制定以来，已进行过两次修改。第一次是１９８８年，依据宪法修正案，修订后的《土地管理法》，允许依法出让土地使用权；第二次是在十年后的１９９８年，主要是调整了土地利用总体规划和城市规划中开发利用土地资源的法律关系，同时对内容细节进行较多的充实。本文在两个方面进行探讨：对失去土地的农民按市场价格给予补偿；对国家拥有的土地所有权进行细化。
对征用农民承包土地的补偿费用标准不适用的探讨
集体所有制土地资源已经被农民依承包的土地，在被国家依法征用和占用时，土地补偿标准是否适用的问题值得深入探讨。《农村土地承包法》第十六条规定，承包地被依法征用、占用，有权依法获得相应的补偿。
《土地管理法》对补偿的规定是，按照被征用土地的原用途给予补偿。１９８８年版《土地管理法》规定，用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平均产值的２０倍。１９９８年版《土地管理法》第４７条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平均产值的３０倍。该条在新增条款中又规定，国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费。应该肯定，修改后的《土地管理法》大大提高了补偿费用的计算额，且规定可以根据社会、经济发展水平提高。
这里，我们需要关注的不是具体给予补偿费用的多少，而是对补偿的规定，“按照被征用土地的原用途给予补偿”。“被征用土地的原用途”，在我国就广大农村地区而言，即是指农业生产收益。自实施土地承包制以来，广大农村的农业生产基本属于个体小农性质，与二、三产业相比，生产效益明显偏低。这在中西部地区更加突出。按照《土地管理法》对于被征用土地的补偿规定，就产生两个问题，一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低，这对农民是不公平的，性质上属于低价剥夺。二是取得被征用土地使用权的法人，在使用权期限内，存在高价转让的可能性。实际上不仅是存在可能性，包括通过划拨得到的土地使用权，也已在土地二级市场上违法出现。国土资源部系统在２００１年和２００２年共查处土地违法案件２３．７万件，罚没款１５．２亿元。由此形成对农民利益的双重剥夺。因存在低价征用，高价转让的可能性而导致大量发生的土地违法案件，说明对农民被征用土地的补偿，已成为《土地管理法》的一大隐患。
解决此问题可供考虑的选择：依法征用，采用市场机制，按市场价格对失去土地的农民的进行补偿。为此，需要再次修改土地管理法，废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款，改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长，可以行使优先购买权。即在社会主义市场经济体制下，政府征用农民依法承包的土地，应在土地资源一级市场以市场化方式——购买取得。与普通投资者的区别是，政府征用优先。更好的选择是制定有关的专项法规《土地补助费实施法》。内容包括土地资源一级市场基准价格的制定和公布，对农民实施补助的技术性细节等。提出以上选择的考虑有三点：
（１）保障粮食安全要求严格保护基本农田。我国人口众多，距离人口峰值还有一段时间。专家预计，我国人口峰值将在２０３０－２０５０年期间出现，到时人口数量将达到１５亿左右，比目前约增加２亿人口。截止２００１年，基本农田保护区面积已占全部耕地的８１％。因此万万不可轻视粮食供应安全。
（２）经济增长继续对土地资源需求形成压力。分析我国经济增长趋势，在本世纪前５０年，将有可能保持年平均７％左右的增长速度。由此将产生对土地资源的巨大需求量，并形成占用耕地的极大压力。土地资源在我国属于稀缺资源，特别是考虑到人均占有土地资源之少，就更是如此。解决矛盾的办法是依靠市场机制优化资源配置。特别是在土地资源的配置上，必须在市场化的基础上形成土地资源一级市场和二级市场价格。
（３）农产品价格下跌农民利益受损害。按《土地管理法》要求，按土地补偿费和安置补助费的总和，不超过土地被征用前３年平均产值的３０倍的倍数计算。由此导致被征用土地农民的利益受到严重侵害。小农经济生产条件下，所获农业生产效益比较低。在２０世纪９０年代中期至２００１年，粮食价格出现连续下跌趋势。在此期间被征用的土地，均按前３年平均产值３０倍计算，农民利益受到严重的损害。对此问题的严重性应予以高度关注，给予彻底解决。再次是修改土地管理法中的相关条款，废除按“土地原用途”计算补助费用的规定。改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。
这不仅仅是一个技术性问题。首先，在我国目前年处的社会经济发展阶段，农民所承包的土地，具有双重职能，一是用于生产取得经营收入；二是发挥社会保障的作用。农民的所承包的土地，在被低价征用后，就失去主要的生活收入来源和社会保障来源。所以，应按市场价格向农民支付补助费用，其中不仅包括生活补助还包括社会保障补助。如果我们不能在短期内，在法律层面上彻底解决这个问题，长此以往越来越多的失去土地的农民因失去生活来源和社会保障，将有可能演变成严重的社会问题。其次，一些利益集团以低价剥夺农民的土地，以此获得超高额利润，这既不符合资源优化配置原则，也不可能对稀缺的土地资源形成最严格的保护制度。
解决国有土地资源所有者之间收益分配的矛盾，对细化国有土地资源权属的探讨
关于细化国有土地资源权属问题，是一个属于观念层次上的问题。目前还没有在全社会形成共识。此处的探讨，也只是希望引发大家对细化国有土地资源权属问题的关注。
《土地管理法》规定，“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制”，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。在《土地管理法实施条例》中，细化了国有土地资源的范围，规定国有土地包括：城市市区土地，依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，农村居民转为城镇居民原属于其成员的土地，农村居民成建制迁移后的土地。
但《土地管理法》和《条例》的重大缺陷是，在允许依法出让土地使用权的前提下，均未考虑对国家所有的土地资源作进一步的权属划分，即哪些土地属于中央政府所有，哪些土地又属于地方政府所有。依据市场经济体制，中央政府和地方是两个不同的法人，他们共同拥有国家利益，又分别拥有不同的事权、财权以及“两权”所带来的利益。如果不能对土地资源权属作出明确的划分，当因此而产生权益矛盾时，就只能运用行政权力加以解决。
这里最重要的是，在制定和修改《土地管理法》的过程中，虽然明确规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但未明确在国家所有的土地资源中，中央政府和地方政府（省级）各自的权属份额。这就留下许多问题难以解决。最主要的问题有二：
一是处理土地使用权出让收益分配，地方政府认为土地属于地方政府所有，土地使用权收益应用于促进地区经济增长。土地收益权应与土地处置权相统一。关于土地使用权出让收益分配，相关政策和法律确有不一致之处。在中央和国务院联合发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（１９９７年４月）中曾规定，今后，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。《土地管理法》（１９９８年）规定，自本法实施之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，３０％上缴中央财政，７０％留给地方政府。从政策和法律的矛盾之处，可以体会到中央政府在处理土地收益分配中的两难困境。
二是农民依法承包经营的土地，可以随时被依法征用，土地承包经营权极其不稳定。关于农民依法所承包土地被依法征用的问题。主要表现为征用农民承包土地的随意性和补偿费用标准不适用及补偿费用过低。中央政府和省市县政府均可以征用。对依法承包土地的随意征用，就无形中破坏了《农村土地承包法》和《基本农田保护条例》的严肃性，使之成为一纸空文。
现行土地制度，分为国家有土地和集体所有土地。其中，集体所有土地资源，以土地承包方式，明确农民拥有土地资源的使用权。并已在《农村土地承包法》中明文规定农户的权利和义务。惟有国有土地的具体所有人权属不清。改革取向，建议明确国家所有土地资源的权属，划分中央政府所有土地资源和地方政府（省）各自所有的土地资源。可以通过法律程序修改《土地管理法》，首先以法律形式对国有土地资源的权属，给以界定，从而确认中央政府和地方政府的所有权。这样做益处有三：
一是处理土地使用权出让收益分配简单明了。中央政府所有的土地资源，其使用权出让收益属于中央政府，同样，地方政府所有的土地资源，使用权出让收益属于地方政府。中央政府所有的土地使用权出让收益，还可以用于支持各地区的经济增长。国家重点建设需占有的土地资源，属于中央政府所有，可以很方便的解决，或购买或租赁或划拨；属于地方政府所有，在两级政府之间，可以采用购买、出租和交换的方式解决。
二是可以限制对农民所承包土地，采取征用方式的随意性。在划分中央政府所有土地资源和地方政府（省级行政区）各自所有的土地资源后，中央政府和地方政府如需得到或临时使用农村集体所有制的土地资源，如建工厂，采矿和埋管道（输油管等），应主要采用市场化手段，以购买、租赁和交换的方式取得土地使用权。征用方式，因其所具有的强制性，应限制使用，只有在紧急状态下方可使用。
三是一并解决地下矿产资源所有权问题。在明确划分国家土地资源分属中央政府和地方政府后，地下矿产资源也就有明确的归属。中央政府和地方政府分别所有的土地资源，其地下矿产资源和水资源，分属于中央政府和地方政府所有。矿产资源、水资源的开发利用、出让和租赁收益，分别归其所有者所有。
对上述问题，近期应注重填补专项法规空白，实际上，这也是自改革开放以来，我们一直在注重解决的问题。从大的方面看，《土地管理法》是在宪法层次下的一部专项法规。对在上文中要求制定的法规，可以看做是次一层次的专项法规。修改法律和制定专项法规，首先需要各级政府行政主管部门统一认识，其次还需说服立法部门的同意。对前两个问题，可以认为已在全社会形成共识，应在近期内予以进行。对后一个问题，只能是在进行充分讨论后，有可能在中长期内予以考虑。但我们认为，这是大趋势。如果不能这样做，就无法继续完善我国的土地管理制度，也就无法适应社会主义市场经济体制对完善土地管理制度的要求。 |
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