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一
改革开放以来，我国城市化进程加快，在这过程中，大量农地被征为国家建设用地。社会上普遍认为，城市化必然要减少耕地。是否真的是这样呢？我的回答是否定的。理由如下：城市化的基本含义是指，随着工业化、现代化水平的不断提高，农村务农的人不断转移到城市去从事非农产业，导致社会总人口中农业人口比重下降、城市人口比重上升。在这个过程中，一方面城市人口增加要占用农地；另一方面，农村人口减少，又可以腾退出农村建设用地。
由于城市土地利用率高于农村，城市人均用地面积大大低于农村居民点人均用地面积，所以农村腾退出的土地要多于城市占用的土地。这些腾退出来的农村建设用地，绝大部分可整理为农地。总之，城市化的最终结果，应当是有利于节约土地，增加农地，而不是相反。因此，不应该对未来持悲观态度。据有关数据，我国近些年城市人均用地面积约在１００平方米以下，农村居民点人均用地约为１８０平方米，甚至更多。就是说，农村人口每转移一个人到城里去，至少可节约出８０平方米土地。另据有关资料，我国１９７８年约有城镇人口１．７２亿人，２００２年达到３．８９亿，改革开放２０多年共增加城镇人口２．１７亿。当然，这２．１７亿新增城镇人口并不全是从农村转移出来的，其中有一部分属于城镇人口本身的自然增长。假设２０多年来，从农村居民转为城市居民的人数为１．５亿，那么从理论上讲，应当可以净增１２０亿平方米，即１８００万亩土地。
但是，实际情况并非如此。２０多年来，究竟有多少农地被征用为国家建设用地，尚缺少精确的统计，笔者根据有关资料粗略估算，恐怕不下于５０００万亩。在这期间，也新增了大量农地，但是主要靠的是开发耕地后备资源和对工矿废弃地进行复垦，以及对农地进行整理。就是说，城市化本身并没有节约土地，在某种程度上出现了土地利用失控局面。
二
目前的城市化发展并没有节约土地，主要有以下几个方面的原因：
第一，我国现代化建设刚起步，人们的收入水平仍很低。许多农村劳动力转移为城市居民以后，没有能力将赡养人口也迁居城市，因而农村的宅基地无法腾退，甚至连承包田也还要保留，以作为家人甚或自己的社会保障。
第二，现代化建设起步阶段的经济布局，铁路、公路、电力、水利、港口、机场、大型独立工矿等基本建设仍需加大投入力度，相应地要占用不少土地。这些土地基本不承担生活功能，不计入城市居民点用地。
第三，“珠三角”、“长三角”等沿海经济发达地区，城市化水平已比较高，不少农民已经举家迁入城市，有的甚至整个村庄的人都迁走了。但是，一些地方土地管理工作却没有跟上，没有及时开展村庄土地整理，导致城市扩展依然要占用农田。
第四，许多城市的党政领导，缺乏全局观念和资源保护意识，片面追求短期“政绩”和地方利益，盲目攀比，贪大求详，任意扩大城市范围和提高城市建设标准，滥设各类“园”、“区”、“城”，导致征用农地过度。
以上四方面的原因，前二条属于经济发展阶段的客观限制因素；后二条则属于工作中存在的问题，其中的第三条目前并不一定具有普遍性，而第四条则是全国普遍存在的，是导致出现某种程度上土地利用失控的主要原因，也是当前和今后应重点解决的问题，因此有必要做进一步解析。
三
纠正城市偏向，统筹城乡经济社会发展，需要解决以下几方面问题。
第一，调整国民收入分配格局。
目前我国财政收入中，中央财政占５０％左右，省市约占３０％，县乡仅占２０％强。中央的财力真正用于支农的数量很有限，省市的财力更是主要用于城市。这样一种财力分配与使用格局，显然不利于农村工作。正如著名经济学家刘国光分析的那样：“县乡两级财政供养人员占全国财政人员的６４．７％（不含军、警），但其财政收入只占全国财政收入的２０．７％。……县乡财政支出中，人员及公用经费一般占可用财力的８０％左右，不少县乡财政保工资保不了运行，只能是吃饭财政，甚至讨饭财政，债务累累，无力举办农村生产与生活急缺的中小型基础设施建设”。县乡财力不足，但事权并没有减少，于是便打农民的主意，乱收费、乱摊派应运而生，农民的负担有增无减。在这过程中，贪污腐化、胡作非为也就必然产生，恶化了党群、干群关系。
县以上各级城市政府，财力充裕的，大搞城市建设。铺摊子、上项目，就要占地。上世纪８０年代中期，曾有专家分析，平均每１０万元基本建设投资就要占一亩农田。财力相对不充裕的城市，也要攀比，办法是低价征用农民的土地，高价出让，从中赚出大量建设资金。所谓“土地是城市政府的第二财政”，一度被作为正面经验推广。这一来，不仅耕地保护不住，而且使农业、农村、农民在国民收入分配中处境更为不利。
调整财政分配格局，原则是财权与事权相对应。要么充实县乡财政，使其不做无米之炊；要么明确有些事情由中央和省级财政来负担。当前最突出的，是农村义务教育经费问题。农民变市民，最大的障碍是文化水平低导致就业技能差，难以在农业之外谋发展。农民改变命运，希望在教育。本来，义务教育这一块，理应主要由政府负担，现在却是由农民自己来负担。据有的学者研究，近年来农户家庭支出中，教育支出普遍高于国家税收与乡统筹、村提留及各种收费之和，而且还有逐年上升趋势。农民为此不堪重负。如果能由财政解决农村义务教育问题，就能使农民负担减轻一大块，进而刺激农村的消费需求，是一件功德无量的事情。
第二，改革干部人事制度，精简政府机构。
现在考核干部的政绩，往往注重ＧＤＰ的增长，注重招商引资，注重财政收入，注重形象工程，等等。这实际上是引导干部重城轻乡，重工轻农。助长某些干部的短期行为和形式主义。统筹城乡经济社会发展，必须改变考核干部政绩的标准，要看干部为经济社会的可持续发展做了哪些工作，在解决“三农”问题上有什么贡献，对于保护农业、保护耕地是否尽职尽责。考察干部，不仅要听城里人的评价，更要了解农民和农村干部的反映。在条件具备的地方，还应改上级任命为人民直选，使干部不仅要对上级负责，还要对选民负责。
在经费没保证情况下，要干事，就只能开向农民收费、摊派的口子，收费、摊派又要有专门的队伍，结果使机构、人员膨胀，收来的钱相当部分用来养队伍，陷入恶性循环。今后，要使农村工作有必要的财力保证，同时大力精简机构，压缩干部队伍。现在层层都是五大班子，是否必要？值得考虑。另外，有学者提出按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的思路，改革财政体制和政府体制。主张地市一级和乡一级不再作为政府实体，而改为上级政府的派出机构。我认为，这是符合市场经济发展趋势的改革建议，值得重视。
第三，进一步改革土地使用制度。
２０世纪８０年代后期至今，城市土地使用制度改革的重点是推行出让，取得了很大成绩。但是出让这种方式也存在弊端，第一，抬高了用地者的投资门坎，并非所有的行业、产业都能承受，特别是一般性工业企业，面对激烈的市场竞争，增加了投资风险；第二，助长了一些地方政府在农民身上打主意，低价征地、高价出让，靠“寅吃卯粮”搞建设。这是征地失控的制度诱因之一；第三，城市存量土地中，绝大部分仍是原来的划拨用地，单纯推行出让方式，不利于尽快把这些土地纳入有偿使用轨道。存量土地盘不活，城市发展就主要靠增量土地，加大了征地压力；第四，助长一些开发商千方百计“炒地皮”，谋取暴利，扰乱市场经济秩序。有鉴于此，我认为城市土地使用制度改革，应重点推行年租制。年地租制有利于避免上述弊端，但也还存在一些法律和制度障碍，用地者有顾虑。解决这些障碍，需要进一步开阔视野，解放思想。其中最关键的是租赁土地使用权属于债权还是物权问题。在这一点上，农地承包经营权已经取得重大突破，城市土地租赁使用权也应当可以参照。
农村土地使用制度改革的重点，一是完善征地制度，二是允许集体建设用地流转。这两项改革所要解决的核心问题，都是在国家、集体和农民之间合理分配土地收益，可以说是同一件事情的两个方面，彼此有着内在的联系。改革的前提，是尊重农民的土地财产权。改革的基本思路，是在土地用途由国家管制前提下，允许集体和农民通过市场配置土地，发展二、三产业，从中获取土地级差收益。改革的目的，是提高农民的收入水平和生活质量，使他们能广泛参与、享受工业文明和城市文明。改革的关键，是切实转变政府职能。
深化农村土地使用制度的这两项改革，无疑会对一些地方随意征地，乱占农田起遏制作用。但我个人认为，要从根本上解决问题，还是深化城市土地使用制度改革。 |
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