广东省耕作层剥离再利用路径探析与思考
广东卓越土地房地产评估咨询有限公司 欧翠玉 王嘉炎 吴 毅
摘 要 实行耕地耕作层剥离再利用，是一项功在当代、惠及子孙的事情，是新时代实行最严格耕地保护制度、推进生态文明建设的重要举措，是保护优质土壤资源、实施藏粮于地战略的具体体现，是提高耕地质量的有效途径，也是提升广东省垦造水田质量、落实“占优补优、占水田补水田”要求的重要抓手。本文通过对耕作层剥离再利用及实际操作中存在问题进行简要分析，并对耕作层剥离再利用的路径选择以及实施技术难题提出针对性建议，旨在为各地耕作层剥离再利用路径的选择及顺利实施提供参考，促进耕地耕作层土壤资源的有效利用。
一、耕作层剥离再利用路径的研究背景
2017年，中共中央、国务院、广东省委省政府先后下发相关文件，要求全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。此后，广东省下发《广东省国土资源厅关于印发〈非农建设占用水田耕作层剥离再利用工作指引〉的通知》（粤国土资耕保发〔2018〕37号，以下简称《工作指引》）、《广东省耕地质量管理规定》（粤府令第273号），规定非农建设占用耕地的，应当实施耕地耕作层剥离再利用。因此，“耕作层剥离再利用”的相关研究也备受关注，但目前相关研究主要集中在耕作层剥离再利用的现状分析、问题探究、法律制度研究等，关于再利用路径的研究内容比较空白。笔者通过对耕作层剥离再利用路径及实操中存在问题进行简要分析，对耕作层剥离再利用的路径选择以及实施技术难题提出针对性建议。
二、耕作层剥离再利用路径
根据《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T 1048-2016，以下简称《技术规范》）的解释，耕作层是指经耕种熟化的表土层。该土层作物根系最为密集，养分含量较丰富。耕作层的厚度一般为12㎝~30㎝。
根据《工作指引》的要求，县级自然资源部门应结合垦造水田等土地整治项目的实际进度，按照就近、便利、同步、经济的原则，进一步优化和统筹耕作层的再利用安排，努力做到剥离与再利用紧密衔接、同步规划、同步实施，切实提高剥离耕作层土壤的利用效益。剥离的水田耕作层应优先用于新增耕地、提质改造、劣质地或永久基本农田及整备区的耕地质量建设，包括本建设用地项目临时用地复垦为耕地、垦造水田、高标准农田建设和中低产田改造等土地整治项目，也可视情况用于建设用地项目绿化、矿山生态恢复等建设工程以及其他项目。
综上所述，耕作层剥离再利用路径主要可分为三大类：一是耕地改造，如临时用地复垦耕地、垦造水田、高标准农田建设等；二是建设用地项目绿化，如道路绿化、景观苗圃种植等；三是其他生态恢复工程，如矿山生态恢复工程、固体废料覆绿工程等。
三、路径分析及实操问题
（一）用于耕地改造
1.路径分析
（1）保护耕地耕作层土壤资源，减少土壤资源浪费
耕作层是耕地的精华。土壤表土一旦受损失掉，再生的速度将非常缓慢，即使在最优越的条件下，包括很好的森林覆盖、草地及其他的保护，形成2.5cm厚的土层也需要300~500年。由此可见，耕作层土壤资源的珍贵。因此，耕作层剥离后用于耕地改造在很大程度上保护了耕地耕作层土壤资源，有效减少耕作层土壤资源浪费。
（2）充分利用耕作层土壤资源，保障耕地提质改造
《广东省国土资源厅关于加大耕地提质改造力度严格落实占补平衡的通知》（粤国土资规字〔2016〕2号）要求，城市分批次建设用地项目涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田；《广东省垦造水田三年行动方案（2021~2023年）》要求，全省至少完成垦造水田15万亩，鼓励各地在此基础上垦造更多水田，严格落实耕地占补平衡，牢牢守住耕地保护红线。由此可见，随着城市化的发展和城市规模的一步步扩大，垦造水田、补偿优质耕地的需求迫切。将建设用地占用耕地涉及剥离的耕作层土壤用于临时用地复垦耕地、垦造水田、高标准农田建设等耕地改造类项目，可以在一定程度上补充项目对覆土的需求，降低项目客土成本，同时，剥离的优质耕作层土壤，一定程度上缩短土壤熟化时间，有效提高了耕地提质改造的质量。剥离土壤用于耕地改造，在充分利用耕作层土壤资源的同时，确保耕地提质。
2.实际操作中存在的问题
（1）耕地改造项目用土要求高，再利用界限严苛
根据《技术规范》规定，耕作层土壤调查应包括污染状况、土层厚度、土壤质地、容重、pH值、有机质、土壤类型、剖面结构等。出现土壤污染超标时，禁止剥离。因此，剥离再利用的耕作层土壤用于耕地改造项目需要经过严格的土壤检测，未达标的剥离土壤无法作为耕地改造项目用土。按照《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）文件标准，在同等pH值条件下，水田土壤各类污染物的污染风险筛选值限值最低。由此可见，耕地改造项目对于覆土土壤质量的要求严苛，不是所有的再利用剥离土壤都符合项目用土要求。
（2）耕作层土壤应用不连贯，再利用成本高
耕作层剥离土壤，直接运用于耕地提质改造项目是最优化、最理想的处理方式，但实际操作过程中耕作层剥离项目与耕地改造项目在时间和空间上往往存在差异。一方面，取土区与用土区在空间上存在较大差异，造成运输成本增加；另一方面，耕作层剥离项目与耕地改造项目的实施时间难以同步，导致剥离土壤往往需要先存储再进行二次运输，在运输成本增加的同时，优质的剥离土壤在长期堆放后，势必导致有机质流失，在一定程度上造成土壤资源的浪费。耕作层土壤应用不连贯，这不仅使再利用成本大幅度增加，还对土壤的储存和监管提出更高的要求。
（二）用于建设用地项目绿化
1.路径分析
（1）剥离土壤用于项目自身，减少存储运输成本
相关数据显示，在平原地区按耕作层剥离土壤厚度30cm计算，如果运输距离为5公里，则运输成本约为4000元/亩，如果运输距离为10公里，则运输成本达到5500元/亩左右。此外，若剥离土壤无法“即剥即用”，需要存储后二次运输，则成本更是大幅增加。而将剥离土壤用于项目自身的景观绿化或周边道路绿化等，则可将剥离的耕作层土壤就地存储，并根据项目施工进度和项目需要进行土壤再利用调配，减少了土壤的长距离运输，解决了耕作层土壤存储的问题，从而降低了剥离土壤的运输以及存储和看护的成本。
（2）剥离土壤满足绿化用土，降低施工成本
根据《城市绿化规划建设指标的规定》的要求，新建居住区绿地率不低于30%；城市道路主干道绿地率不低于20%，次干道绿地率不低于15%；交通枢纽，仓储、商业中心等绿地率不低于20%；学校、医院、休疗养院所、机关团体、公共文化设施、部队等单位的绿地率不低于35%。由此可见各类城市建设用地均有不同绿地率要求。通过建设项目自身绿化用土消化剥离土壤，不仅减少土壤资源的浪费，还有效降低建设项目的施工成本。
2.实际操作中存在的问题
通过将剥离的耕作层土壤用于建设用地项目绿化的路径，实现土壤再利用。耕作层的剥离及再利用工作，通常由项目施工建设单位落实，但现有法律法规暂未对耕作层土壤的剥离与再利用工作的监管及验收部门进行明确。在实际操作中，项目施工建设单位由于缺少第三方的监管，极有可能出于成本节约及工作便利的考虑，将土壤用于基底填埋。因此，通过将耕作层土壤用于建设项目绿化实现耕作层土壤再利用，在实际操作中往往因再利用过程监管的缺失，造成耕作层土壤的浪费。
（三）用于生态恢复工程
1.路径分析
（1）助力矿山生态环境恢复，充分发挥耕作层土壤的价值
根据《广东省矿产资源总体规划（2021～2025年）》《广东省自然资源厅 广东省林业局关于加强历史遗留矿山生态修复推进绿美广东生态建设的通知》文件要求，要有序开展历史遗留矿山治理复绿以及下达2023年广东省历史遗留矿山生态修复任务2500公顷。矿产资源开采工作大多留存于地表，在开采过程中发生的堆土作业、诸多伴生资源开采等行为，难免会对矿区及周边原有的地表土壤结构、性质带来一定影响，也会导致土壤有机质及养分破坏，可见，矿山生态修复离不开土壤整治、土地复垦。而一般来说，矿区复绿等生态恢复工程用土对于土壤质量要求远低于耕地改造项目。将剥离的耕作层土壤用于矿山复绿等生态恢复工程，既助力矿山生态环境恢复，也充分发挥了耕作层土壤的利用价值。
2.实际操作中存在的问题
将耕作层剥离土壤用于生态恢复工程，与用于耕地改造项目有一个共性问题，就是建设项目与生态恢复工程项目在时间和空间上存在差异，一方面，取土区与用土区之间长距离运输，再利用成本增加；另一方面，取土与用土时间难以同步，再利用完成前，往往需要对剥离土壤进行储存监管和二次运输，再利用成本大幅增加。此外，“来-存-去”链条不清晰，一方面，生态恢复工程项目需要大量耕作层土壤；另一方面，建设项目实施前又剥离大量耕作层土壤，但由于耕作层剥离项目与生态修复工程项目的监管实施部门不同，二者之间没有专门的沟通渠道，项目之间对于土壤的供需信息难以及时匹配，容易出现“有土无处用，要土无处求”的情况。
四、路径选择及实操问题的优化建议
（一）耕作层剥离再利用路径的选择
综合考虑各个耕作层再利用路径的优劣情况，以及实操过程中存在的问题，对耕作层再利用路径的选择进行如下优先级排序。
为满足耕作层土壤的效用最大化，再利用路径应当优先考虑用于耕地改造类项目，如垦造水田、耕地复垦等；当耕作层土壤污染物检测超标，且无法通过土壤改良达到耕地改造用土要求时，则考虑将剥离的耕作层土壤用于生态修复工程，如矿山生态修复工程、固废覆绿工程等；若将剥离的耕作层土壤用于生态修复工程的技术难度以及所产生的储存、运输、监管成本超过该生态恢复工程就近解决用土需求的技术难度及所需费用时，则考虑将剥离耕作层土壤就近用于建设用地项目自身或周边绿化用土。
（二）耕作层剥离再利用的优化建议
1.编制年度耕作层土壤剥离再利用实施方案
针对耕作层土壤应用不连贯的问题，可通过编制年度耕作层土壤剥离再利用实施方案加以优化。根据《工作指引》的要求，市、县级自然资源部门应当在每年第一季度，编制本地区水田耕作层剥离再利用年度实施方案。自然资源部门应梳理、总结本地区上一年度水田耕作层剥离再利用情况，收集统计本年度建设用地项目、垦造水田等土地整治项目的实施计划和进展情况，在综合考虑剥离与再利用的供需平衡、时序衔接、运输距离、堆放地点等因素的基础上，对水田耕作层剥离再利用工作进行统筹安排，并编制实施方案，报经本级人民政府审核同意后实施。
实施方案注重三方面内容：一是对需要占用耕地，且耕作层未受破坏的，可以进行剥离再利用的地块建立数据库；二是收集统计本年度垦造水田等需土项目的实施计划和进展情况；三是按照供需平衡、时序衔接、成本可控等原则做好耕作层剥离再利用的统筹安排，实现经济效益、社会效益双赢。
2.实行剥离耕作层土壤的跟踪监管制度
针对耕作层土壤剥离与再利用过程监管不足的问题，可通过建立相应的跟踪监管制度加以优化。耕作层剥离再利用涉及自然资源、农业、环境、执法、乡镇等多个部门，单靠一个或几个部门难以系统推进，需要从政府层面成立监管机构，制定监管制度，坚持政府主导、部门联动、明确责任、统筹推进。结合耕作层剥离再利用方案确定的再利用类型和再利用路径，分工分阶段落位监管职责，如：建设项目用地涉及占用耕地的，县级自然资源主管部门在受理土地农用地转用手续后，向土地所属乡镇提供勘测定界图、青苗补偿落实等相关资料；乡镇对耕地剥离地块进行土壤检测，并编制耕作层剥离的技术方案，报主管部门会同农业、环境、执法等相关部门审批后，实施耕作层剥离再利用工作；耕作层剥离工程结束后，凭工程验收合格单，办理供地手续，验收不合格的，暂缓办理供地、备案等相关手续。
3.建立表土临时堆放区，探索建立耕作层剥离土壤资源交易市场及制度
耕作层剥离再利用中，建设项目实施前的耕作层剥离与各类需土项目用土需求在时间上往往难以同步，因此，设立剥离土壤的临时堆放区必不可少。在为土壤剥离单位提供临时存储地点的同时，统一的、科学的监管与看护，也可避免优质的剥离土壤因存储不当导致有机质流失，在一定程度上造成土壤资源的浪费。在此基础上，探索建立耕作层剥离土壤资源交易数据平台，形成集一个待剥离土壤信息、存储待用土壤信息、土壤资源需求信息等信息于一体的大数据信息平台，通过大数据，综合分析土壤数量、质量、生态和经济效益等，匹配最优供需关系。通过该平台打通耕作层剥离再利用链条最关键一环，实现耕作层土壤剥离充分利用。信息平台的建立，一方面，可以在一定程度上解决土壤供需信息不匹配的问题，打破信息壁垒，避免“有土无处用，要土无处求”的情况发生，另一方面，实现国家或地方政府对耕作层土壤资源的监管。
