地权改革势在必行

地权改革势在必行

2005年11月17日　　来源：中国经济时报　

最近公布的《物权法（草案）》四审稿最大的变化是明确住宅建设用地使用权到期自动续期，避免了由谁去申请，审批能否获得批准的问题。

它是这样规定的：住宅建设用地使用权届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在届满前一年申请续期，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。

与《物权法（草案）》三审稿相比，首先是区分了住宅用地和非住宅用地，前者续期使用不需要申请批准，后者需要申请批准，而此前两者作为建设用地续期都需要申请批准。但“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费”这一点保持不变，而关于“续期的期限、土地使用费支付的标准和办法”，四审稿明确由国务院制定，比之前规定得具体。

由此看出，关于建设用地使用权期限问题并没有得到根本解决，住宅用地的“自动续期”使业主在时间上赢得了其房产免遭“充公”的主动，更重要的是在复杂的现实情况下住宅用地续期使用的申请批准不具备可操作性，不如规定只要“拿钱来”就可以继续得到住宅用地使用权来得实际。

于是能否支付土地使用费成为了住宅用地使用权能否续期的关键，但如果不能支付土地使用费怎么办？恐怕该业主的房产还是要被“充公”的。这涉及到公民的基本财产权利，《物权法》在这个问题上不做明确规定，而把它交给行政机关去制定行政法规，这与《立法法》关于民事基本制度、非国有财产的征收必须由全国人大常委会制定的法律的规定不符。

那么，为什么不能减少甚至免除住宅用地续期费用，取消住宅用地使用期限和有偿使用制度？全国人大法律委员会认为，这与“当前我国土地所有权制度有冲突，暂时不会采纳，至少不会全部免除。”

我国土地所有权制度也就是公有制，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。国有土地实行有偿使用制度，并且分别规定了使用期限，住宅用地７０年，工业用地、教育、科技、文化用地５０年，商业、旅游、娱乐用地４０年。但同时国家法律又承认建筑物可以由私人所有。这样就形成了房屋所有权的私有制与其土地所有权的公有制之间不可调和的矛盾。

即使过了１００年，房屋折旧为零，但建筑物的市场价值仍在，你的子孙还可以指着破败的房屋说：“这是我的。”然而，按照现在《物权法（草案）》四审稿的有关规定，到时执法者会说：“房屋是你的，但土地是国有的，你的国有土地使用权已经到期，要想继续使用必须缴费。”

也许，７０年后我们的子孙会坚持一个常识并抗争道：“一个国家的公民，在自己的国家居住，还要向国家交纳自身居住用地的使用费。这个公民还是不是这个国家的人？他还是不是这个国家的主人？如同在自家吃饭交饭钱、在自家居住交店钱一样，于法于理讲不通。”

应该说，土地有偿使用是一项很好的法律制度，有助于使用人珍惜与合理利用土地，但这种制度只应适用于法人或具有经营目的的个人，对于仅仅用于满足居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得荒唐。

而对公民的住宅用地实行无偿使用实际上意味着承认私人可以享有土地所有权，这与现行的土地公有制相冲突。和其他要素的公有制一样，土地公有制同样导致土地管理者的缺位（形式上是政府机关但实际上不存在）。土地不属于公民，公民当然没有去珍惜它的动力。由于种种原因，国家又没有能力管好这么多土地。能否促进土地利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等，可以说是衡量一切土地制度是否正确的惟一标准。

但我国的现实情况是，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜土地的人没有能力。土地的所有权崇拜是造成耕地锐减、土地资源被大量浪费以及城乡公民征地拆迁矛盾激化的根本原因。土地权属的立法是为了国家对土地的管理，归根到底还是对土地利用进行管理，土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上，而不体现在土地权属本身。

土地所有权的归属，实质上并不影响政府对土地使用的管理，只要这块土地在一个国家的主权管辖区之内。那么，公民的土地所有权被禁止的理由是什么呢？

在农业社会，普天之下，莫非王土。在古希腊城邦雅典出现了一个例外，那里准许农民拥有土地，因此促成了世界上第一个民主政体；而与它相对应的另一个城邦斯巴达则以专制黩武著称，民众无权拥有土地，只能从国家那里承包土地。所以，不同政体对地权的态度截然不同。

无论是封建帝王还是农民都视土地为命根，谁拥有了土地谁就拥有了一切，包括土地本身及其土地之上的一切财物、权利和人民。因此，可以承认其他物权的私有，但就是不能准许地权的私有（民众所有），因为只要控制了土地所有权就等于控制了土地上的一切，其他私有财产和权利都是建立在土地之上的，可以在一夜之间被剥夺。土地是专制社会的最大财富和最重要的手段。

到资本主义时代，金钱成为最重要的要素，后来是信息，现在是人才。美国理念最鲜明的一个特征就是，要把全世界最优秀的人才全都吸引过去，只要掌握了人才就掌握了一切、就能创造一切，永远领先于世界，这个国家自信可以用它的创新和自由的制度做到“天下归心”。

在新技术革命风起云涌的当今世界，仍然抓住土地所有权在手里不放的国家已经为数不多，因为现代社会的生产实践证明，土地完全由国家所有、控制和利用的制度是最没有效率和效益的，也很容易成为权贵寻租和牟利的工具，阻碍了完全的市场经济和私人财产权利的最后形成。

让我们顺应世界发展潮流，用开放、轻松和革新的心态去看待土地的权属，不要把土地所有权看得那么重，仿佛一旦放弃就会天下大乱，而应将对土地资源的合理利用放在第一位，将人才和制度放在第一位。

既然我们实行的是公有制为主体、多种所有制经济并存的基本经济制度，那么土地所有制为什么不能尝试多元化改革呢？如最近广东省政府１００号令即《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式实施，其规定要逐步实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价”，集体建设用地流转与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押。这有利于打破政府垄断土地一级市场，在土地制度改革，实现农民集体真正享有土地权益，促进城乡统一的土地产权市场建立方面，具有革命性意义。

土地所有权改革是中国改革乃至成为富强、民主、文明的现代化国家必须要走的一步。

　　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)　　(作者：谢光飞)