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同地同价同权 |
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编者的话 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的颁布和实施，标志着广东省集体建设用地流转有了明确的规范。早在这个《办法》处于草案阶段，北京大学 《办法》对集体建设用地流转还作出了其他限制性规定，如“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，“国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从”等。这些规定表明，《办法》不仅没有突破土地用途管制的法定制度，也没有与“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的《宪法》规定发生冲突。 面对新生事物，应秉持实事求是的治学精神和职业道德，作出恰如其分的研究和报道。我们在评价和执行《办法》时，应将这些规定视为一个整体，不可以任凭主观臆测，断章取义，随意而为。 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）于今年 6月 23日以广东省政府 100号令发布，于 10月 1日起正式实施。这一地方规章的问世，在中国土地制度改革尤其是土地市场的发展方面具有革命性的意义，值得大书特书。 《办法》有利于实现集体建设用地与国有建设用地的平等地位 我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”因此产生土地分属两种权利体系而受到不同对待的二元格局，尽管为我国快速城市化和工业化提供了便利，但也引发了一系列问题。 《办法》在总则第二条就开宗明义，旨在使“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押”在地方合法化。据此，农民集体土地所有者可以将一定年期的集体建设用地使用权让与向其支付价款的土地使用者；可以以集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式共同兴办企业；集体土地所有者或集体建设用地使用权人可以将集体建设用地租赁给支付租金的承租人；集体建设用地使用权人可以将集体建设用地使用权进行再转移；集体建设用地承租人可以将集体建设用地进行再次租赁；集体建设用地使用权人可以不转移对集体建设用地的占有，而将集体建设用地使用权作为债权担保。 《办法》实施后，一方面，农民集体建设用地可以不须先变成国有土地，而享有了与国有建设用地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了集体建设用地与国有建设用地“同地同价同权”；另一方面，土地的使用者，无论是“兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营）”，还是“兴办公共设施和公益事业”，都不再必须使用国有建设用地，集体建设用地也纳入了他们的选择范围，从而有利于城乡统一的土地市场的形成。 《办法》有利于土地市场的规范化，合法保护土地交易双方的利益 事实上，与我国早期的包产到户改革一样，广东《办法》的出台，是顺应当地农村土地市场自发发展现实的诱致性制度创新。上世纪 90年代以来，在珠江三角洲地区，农民就已经直接将土地出租给他人创办企业或兴办市场，或者为了避开法律的限制，由集体经济组织申请用地办企业，实际上的企业创办人是本村或外村的企业家，在得到地方政府的合法许可后，集体经济组织再与用地方私下签订土地使用权租赁、转让合同。随着乡镇企业体制的改革，这类做法在珠江三角洲地区愈加普遍，形成该地区农民集体建设用地占建设用地总量半壁河山的局面。 但是，由于这种自发的土地交易行为与现行法律冲突，近年来用地企业与集体经济组织和农民之间纠纷不断，诉讼增多。以南海市为例。2001年，该市法院房地产庭受理案件 780件，涉及集体建设用地 78件，占 10％；2002年上半年受理案件 110件，涉及集体建设用地 33件，占 30％。非法出租集体土地的法律后果，一方面是农民集体正当的财产性收入得不到合法保护。由于土地的出租是非法的，集体经济组织与企业所立合同就属于我国《合同法》第 52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。法院的判决结果只能是：将土地使用权还给集体，土地租金返还承租方。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建的，但承租方为出资建筑方，作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方反而能从集体拿回投资。有的企业钻法律的空子，在合同期限届满之前故意不交租金，并以此提起诉讼坑害农民集体。另一方面，非法租地不利于企业进行扩大规模的长期投资，因为投资者没有合法的土地使用权，担心与农民集体关系恶化时被“请”出村子。 《办法》颁布与实施后，无论是集体建设用地的出让、出租，还是转让、转租，其相关的土地权属证明、出资合同等都在市县人民政府备案，因而有利于合法保护土地交易双方的利益。 《办法》有利于农民以土地权利参与工业化和城市化进程，分享土地增值的成果 在以往的征地补偿制度下，随工业化和城市化的推进，我们所看到的是一个个村子的土地被征收，而失地农民所能得到的只是被征地前三年的农业产值的一定倍数的补偿，最低的只有几千元。伴随土地征收，农民集体永久丧失了土地的所有权，农民在得到一定的补偿后也永久失去了土地的使用权、收益权和转让权。他们被断绝了与土地的一切联系，尤其是巨额的土地级差收益与他们毫无关系，这种做法引起农民的深刻不满，并成为近年来农民群体性上访的主因。 珠江三角洲地区集体建设用地出租的经验证明，集体将一亩建设用地租给企业使用，一般年租金为 6000元，而且由于土地的集体所有制性质未变，农民可以不断分享土地收益。在南海、顺德、东莞的村庄，农民集体出租建设用地每年可以获得数百万元租金，每个农民每年可以分得数千元。随着土地租金的提高，集体和农户的土地收入还有增加的趋势。 《办法》实施后，农民可以通过集体建设用地直接参与工业化和城市化进程；由于保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。与国家征地不同，集体建设用地流转在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有。 《办法》有利于降低工业化的门槛，加速农村工业化进程 在珠江三角洲地区，企业使用国有土地缴纳土地出让金，工业用地平均每亩 15万元，高的达 40万元；商业用地平均每亩 40万元，高的达 150万元。向农民租地则使企业创办的费用大大降低，企业租用集体建设用地的租金平均每亩每月只有 500元。 正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在珠江三角洲落户、生根，形成珠江三角洲地区著名的工业带。这个模式不仅对广东农村工业化意义非凡，对于正在启动工业化且储备着大量农村剩余劳动力的中西部地区意义更大。 《办法》允许在集体建设用地上设立抵押权的规定意义重大。在拥有集体建设用地抵押权后，企业就可以以此土地到银行抵押，获得金融支持，有利于企业资金周转和扩大规模。 (中国房地产信息网 www.crei.cn) (作者：国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 刘守英) |
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