土地规划 政府的“第三财政”

土地规划 政府的“第三财政”

2005年8月8日　　来源：财经时报　

在重庆市最近的一次土地拍卖中，拍卖底价为7350万元的“重庆CBD南部开发区E区A号”，经过32次的激烈叫价，最终被厦门的一家开发商以9020万元的价格竞得。

对地方政府而言，一般人们认为税费收入是政府的“第一财政”，出让土地使用权的收入是政府的“第二财政”。但对于重庆市政府而言，还有一个“第三财政”，那就是土地拍卖所获得的增值收入。

其实，更准确的是另外一种说法是：“土地规划”（或称“土地详细规划”简称“详规”）是政府的“第三财政”。

曾经的被动

政府出让土地使用权，以往都是通过协议方式转让。但是，这种方式带来许多主观随意性，不仅可能造成国有资产流失，而且为土地寻租提供了可能。

为改变这样的现实，国土资源部自2002年7月开始，严令“土地使用权的转让必须实行挂牌、公开拍卖”。遗憾的是，这件事迄今也没有真正落实。现在所谓的拍卖经常掺假，其背后依然是协议转让。

按市场规律办事，使土地利用更加有效、更多增值，政府当然乐于为之。那为什么还会出现假拍卖的问题？实际上，政府也有一本难念的经。问题的关键在于：政府城市规划部门没有规划城市的财力。

以重庆为例，重庆主城内的老城区共计200多平方公里的土地，如果对它进行一次性的、控制性详细规划，每平方公里所需费用20万元，总共需要近4000万元。但是，规划局根本出不起这笔钱。

于是，情况就变成了这样：首先是谁要土地，谁就先掏钱规划；接着就是，谁掏了规划费，土地也就必然卖给谁。一来二去，不仅土地的挂牌拍卖形同虚设，而且政府被开发商牵着鼻子走，被动无奈。由于没有整体规划，加之开发商向政府各式各样地讨价还价，往往使改造后的城市变得凌乱不堪。

变被动为主动

重庆通过招标、挂牌、拍卖转让土地的比率，在2001年尚不足10％，但到2003年，这个数据变成了100％。

之所以如此，是因为重庆有效地解决了土地“先规划，后出售”的问题。

2001年重庆市政府做出决定，由国土资源房管局（以下简称国土局）把土地批租的钱拿给规划局，让规划局先把规划做完；规划完的土地再由国土局把规划成本加入拍卖底价，去市场拍卖。结果，规划的钱虽然还是由房产商出，但重庆整个城市规划权和建设的主动权就捏在了政府手中，而不是开发商手中。

不仅如此，有了“土地开发的详细规划”，土地有了自己的级别和适合的用途，同时也有了“不同的用途、级别对应的不同价格基准”；在政府手中的土地升值了，准确地讲是体现了应有的价值，而以往那种糊里糊涂把未规划土地卖掉，让开发商赚一大把的状况得到彻底地转变。

前述拍卖的那片重庆CBD南部开发区的土地，就是位于南岸弹子石涂山镇红星村原大湾合作社，规划的土地用途为居住用地，土地级别为商业10级、住宅10级。

现在，在重庆市国土局的网站上，公开挂牌拍卖土地的信息一直在不停地滚动。

管理产生效益

简单地说，规划做好了，就能知道哪块地价值几何，政府心中有了数，自然可以让土地卖出个更好的价格。

2002年6月，重庆市政府根据城市经济的发展和市政基础设施的完善状况，重新调整了土地出让金基准，应用价格杠杆成功调控土地市场，为土地供应、土地合理交易奠定了良好的基础。使政府该收的钱都能收到，按当地一位官员的说法，“一年多收好多个亿”。

资料显示，重庆市土地出让收入，2001年仅为2亿元，2002年增加到11亿元，2003年达到了22亿元。

另外，重庆市规范了房地产建设配套费的征收标准和方法，年收配套费2003年比2001年多收2.5倍。

如此规模的财政预算外收入的增长，被称为“第三财政”。它既增强了政府城建改造能力，也规范和调控了房地产市场秩序。这实际充分体现了这样一个的道理：管理产生效益。

　　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)　　(作者：郭威)