人民网：以科学发展观指导规范土地市场
对话人
邹玉川：建设部原副部长、原国家土地局局长、中国土地学会理事长、全国政协委员
冷宏志：国土资源部土地利用司副司长
主持人
霍增龙：人民日报社网络中心地方协作部副主任、人民网房产城建频道主编
霍增龙：当前，土地政策是一个热点话题。热心的网友一直希望我们请国土方面的领导专家，给大家解读一下相关走势，增进了解。今天我们特别请到了建设部原副部长、原国家土地局局长、全国政协委员、中国土地学会邹玉川理事长，同时还请到了国土资源部土地利用司冷宏志副司长。欢迎各位的到来！也替广大网友表示由衷的感谢！
“圈地潮”是土地市场发展到一定阶段的产物
霍增龙：近几年，土地市场特别是房地产市场的发展速度非常快，无论是从政府层面还是行业层面，或是老百姓，这个话题都炙手可热。而邹部长可以说是见证了我国土地政策的变革历程，借这个机会，我们请邹部长就您所看到的、想到的，还有想说的，比较系统地给网友们介绍一下土地政策的历史脉络和今后大致的走向。
邹玉川：从大体上来说，土地问题的集中统一管理开始于1986年，基于“保护国家耕地”这个核心理念，政府在1986年的3月份出台了7号文件，文件的中心议题是“保护耕地，加强土地的集中管理”，因此成立了国家土地管理局。至此我国有了一个集中统一的土地管理机构，并且逐步形成系统，也相继出台了一些政策。自国家土地管理局成立起，“保护耕地，保护农业的基础”一直是一个重要课题。
随着市场经济的发展，在80年代后半期、90年代初，我国酝酿了土地使用方面的改革，即把土地的无偿无限期使用变成有偿有限期使用。应该说，这个制度对促进土地的合理利用、提供城市建设的资金、促进经济建设等来说是相当有用的。
当然，随着时间的推移，以及市场经济利益的驱动，在土地市场的发展过程当中也出现了几次波动。比如，90年代初的房地产热，某些省市出现大量圈地、炒地现象，大批烂尾楼也因此形成，所以，中央在1993年出了一个文件，针对这些现象做了规范。
同样是随着时间的推移，土地的价值和它在经济发展中的作用日渐突出。一些地方政府，特别是比较基层的政府，对这个领域也逐渐重视起来，大家都想在土地开发上做一些工作，于是“开发区”如雨后春笋般在全国各地发展起来。
最近，为了治理整顿全国土地市场秩序，国务院从五个部委调集人员组成督察小组，派赴全国各地进行深入调查。从这次调查中我们了解到不少情况，最大的感触——以开发区和建设用地而大量圈占土地的现象极其严重！这次检查的结果是开发区的规划大概是37000多平方公里，最早的统计数字是35000多平方公里，最新数据是37500多平方公里，现在的建成区是35200平方公里。由此可见，仅仅是开发区的面积，就已经超过了我国建国50多年来的城市建设面积，而且这个势头还在上涨！
土地市场从盲目发展到科学发展我们付出了不菲的代价
邹玉川：为了控制开发区的迅速膨胀，国家采取了一系列的政策及措施。国家要花大力气来解决这个问题的原因，一是现在开发区的面积实在占的太大；第二，我国的土地数量本来就不多，人均则更少。到1996年的10月31日，我国的土地总数是19.5亿亩，截止去年年底时就已经只剩下18.5亿亩，不到十年时间减了1亿！开发区大量的占，房地产开发项目也占，农村建房也占，如果这个数字再减下去，后果无法设想！大家知道，这几年我们国家粮食的总产量、人均粮食的平均量、还有库存量都在逐年下降，去年年底缺4000万吨粮食，再减下去，那明年、后年会是什么样？当然随着科学技术进步，粮食亩产量也会提高，但从总的趋势来看，我国从解放到现在，整个粮食增产的幅度是递减的，可人口却是递增的，一个递减、一个递增，这是个严峻的问题。要保证粮食，我看，首先就得保护耕地面积和质量，这是农业基础的基础。
再来说说“乱占滥用”。“乱占滥用”带来了几个问题：
第一个问题是炒卖土地的现象日渐升级，这不仅仅影响到经济的发展，对许多方面都造成了不良影响。
第二个重要问题，国务院严格控制土地，作为调控经济的重要手段之一，我不给你地，你再有资金，你再想搞重复建设恐怕就困难了，但是即便在这样严格控制的情况之下仍有违规情况发生。
第三个就是社会问题。政府或开发商在大量圈占土地的同时，相应的安置工作不到位，由此引发无地农民的生活出路问题，各个地方因此产生的冲突事件相当多。现在的上访事件里，单是土地、拆迁因素的就占据了相当大的比重。
基于这些情况，国务院下决心，要把土地问题管住，不仅仅是保护，同时也需要充分节约地利用，不要浪费。
土地市场可持续发展的核心是土地利用改粗放为集约
邹玉川：由于土地问题的日趋严重，国务院下定决心治理整顿，也采取了不少的有力措施。首先是组织督察小组，一方面督察开发区，一方面审查各地区的土地市场培育情况。目前，各小组督察和验收的情况都已向国务院汇报。下半年中，建设用地占用耕地，国务院下令一律冻结，再根据具体情况恢复耕地。其次，从各个渠道整理、恢复土地。再者，重视基本农田的保护，同时调整土地利用的总体规划；再一个也是今后最关键的，提倡节约、合理、高效的利用土地。现在，国家对土地问题空前重视，采取的措施也取得了一定的成效，乱圈乱占的势头得到基本遏制。接下来，国家将从宏观上考虑土地利用全面、协调、高效发展的问题。
我们搞经济建设，不是一寸土地不让用，我们提倡节约、高效、合理的利用。有的开发区就弄得相当不错，西安的高新技术开发区，它的工业用地每平方公里税收是四亿，商业用地达到十亿，面积并不大，40多平方公里。这就充分体现出了节约、高效、合理的利用原则，只有这样才能促进高新技术的发展，促进经济的发展。
李岚清曾要求，一平方公里，产出至少要100个亿。这个要求现在看来不过分，有些比较好的开发区，已经达到了198亿的工业产出。我们把现在浪费的土地节约一下，就可以很好的发展起来。我们国家的事说到底要靠大家，大家都认真一些，量是不得了的；大家都手松一下，量也是不得了，造成的后果更是不得了。
下一步要抓紧的问题，就是要大力加强土地的整理。土地整理的潜力很大，我原来发表了一篇文章，我说动态平衡，现在看来问题并不大。我们国家一米宽的田埂就有1亿8千万亩，再加上河沟、路埂等都可以整理出来。如此下来，土地至少可以增加5-10％，产量也可提高5-15％。在近几年，整理出一亿亩土地，我看完全有可能。
再一个方面，要提高土地质量。把一些环境、土质，各个方面来看都比较好的，适合农用开发的土地，再开发出一部分。还有，就是复垦，把塌陷的煤矿、毁坏的土地，重新恢复过来，这样也就等于间接地提供了用地。
中央和国务院采取的这一系列政策和措施，都是非常根本的、关键的措施，对经济的发展只会有好处，不会有坏处。这是我的观点。
霍增龙：邹部长给我们介绍的这些情况，包括您对土地情况的几个判断，非常重要，很具权威性。连田埂都能整理出近一亿亩土地来，这个是大家以前都不知道的。由此可见，我国土地市场的潜力还非常大。
我国土地市场清理整顿的措施、成效及下一步工作
霍增龙：一系列的整顿措施，都体现出国务院对土地市场的整顿力度和决心。按照大家的话讲，现就是处于“高压状态”。我想请冷司长能不能从您职能部门的角度，介绍一下近一两年，我国在清理整顿土地市场方面，概括起来有哪些主要的措施？目前来看，取得了哪些比较明显的成效？下一步可能还会有哪些有力的措施？
冷宏志：这次土地市场秩序的治理整顿，应该说是基于这样的一些情况，刚才邹部长也谈到的。一方面，各地设立的开发区大量的圈占土地；另外，土地市场秩序混乱，存在非法入市、自发交易等现象；第三，开发商和乡镇、村的政府签订协议，圈占土地，却在农民的安置上存在问题。因此，国务院为了清理整顿土地市场秩序，相应地出台了一些措施。清理整顿的重点首先是各级各类开发区；其次是查处违法违规批地用地案件；第三，检查经营性土地招标、拍卖、挂牌的执行情况；第四，就是检查被征地农民的补偿和安置问题。
一年多来，国务院发了很多的文件，应该说，这些政策、措施取得了一定的成效。在市场配量这块，有几个数字可供参考，1992年招标、拍卖、挂牌的土地只有1％， 2002年达到了15％，2003年达到27％，由此可以明显看出，国家在推进市场配置这块上取得了明显成效。
在建设用地方面，国家也加强控制，控制土地的供应总量。同时严格控制征地规模，给农民及时合理的补偿安置。一年来，土地市场秩序得到了根本性好转，包括清欠农民安置费用、处理大量的违法案件等。同时，也确实是因为形势的严峻，就如我们部领导讲的，如果不保持高压态势，随时有可能反弹。
下一步政策走势，很重要的一点是，中央将结合宏观调控把“管紧土地”、“控制住信贷”作为两个最重要的手段。最近我看到一些媒体报道，包括一些宏观数字，反应出的效果比较明显。下一步要探索的，一个是要继续清理整顿土地市场，保持高压态势；另外就要研究、探索、解决、建立最严格的土地保护制度，保证农民不能失地又失业，研究出一个长效的机制，从制度上解决这些问题。
解决土地投诉根本在于解决好失地农民安置问题
霍增龙：应该说，我们确实感受到了国家采取这些措施取得了明显的成效。刚才邹部长也说了，国土资源部门前经常有投诉上访的，我们这个频道开通才半年多，接到的相关投诉也有近300起。
投诉的问题比较集中，一个是土地征用的问题，一个是拆迁问题，还有就是房地产业的一些不诚信行为。在这些投诉里，农民的安置问题尤为突出。我想，邹部长您作为全国政协委员，可否从您政协的渠道为农民失地失业呼吁一下，我们的农民真的非常可怜。
邹玉川：刚才冷司长谈到要从制度上解决，目前在对农民补偿这块存在两个问题。一个是补偿不到位，农民有意见。还有一个是按照法律和规定来说到位了，但是农民仍然不干，因为他们的实际损失与政府的补偿力度比较而言差距太大。所以国土资源部要着重在制度上解决，所谓制度就是把被征地农民纳入社会保险，甚至把医疗制度也纳入进去，这样首先就解决了一个长久稳定的问题。有不少地方取得了成功，像石家庄，一个月能补助到200块钱一个人，这样失地的农民其实就跟城市的职工一样，该就业的就业，就业不了的，给他一部分补偿，让他自己去创造经营的机会。还有一些地方在征地之后，从经营的土地中割出相应的一部分资金，专门给农民经营。在制度上给农民创造一些稳定、长久的生活来源，比如纳入保险的，基本生活保证的同时，他自己还可以另外去创造一些个人劳动收益，再加上其他的政府支持，生活逐步好转起来完全没问题。因此，我们要从制度上、从根本上去解决农民的安置问题。
本来征地应该有一个方案，农民安置是征地方案中的重要部分，而现在问题出在哪呢？那就是一些地方征地没有认真考虑将农民的安置问题。项目效益要分析，征地后农民的出路要分析，这都是我们发展经济首先应该考虑的方面，可是很多人只想到建项目，其他的一概不管。盲目征地，造成的后果特别严重。相反，有些地方，农民征地后更富裕了，但这个状况毕竟很少，之所以少，就是因为有的地方考虑得太少、论证得太少。
坚持科学发展观，珍惜每一寸土地
霍增龙：党的十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这是我们党提出的完整的科学发展观。今年初，温家宝总理再次强调“树立和落实科学发展观”的重要意义。当前，举国上下都在提倡和落实科学发展问题。我觉得，在我国城市建设与房地产业的发展上，提倡科学发展观显得尤为迫切。无论是征地还是拆迁，还是房地产诚信问题，还是老百姓在小区居家过日子，这其中的许多矛盾来源就是没有树立科学发展的观点。我想请几位领导，从各自的角度，从各自的理解，包括对这个行业的期望，谈谈土地市场、城市建设和房地产业应该遵循一个怎样的科学发展观，我们又究竟应该怎样来做？
邹玉川：土地方面的科学发展观，首先应该表现在对土地的节约、高效和合理利用上，这是贯彻科学发展观最好的解释。开发区要办，但要保证收益、环境、社会效益都要好，都协调起来。如果只是把地一圈，一上项目，污染一大片，这叫什么科学？所以我觉得最核心、最归根到底还是土地的利用问题。要贯彻科学的发展观，把产业导向、发展速度和比例协调起来，同时将环境效益、社会效益、经济效益都体现出来。在做土地利用规划的时候，把这些因素都考虑进去，这样科学发展观不就具体落实了吗？
冷宏志：科学发展观应该是以人为本的，要科学发展就不能超过资源环境的承受能力。
邹玉川：贯彻科学发展观，贯彻以人为本，贯彻协调发展，不仅经济收益、环境保护、社会效益等各个方面都要渗透进去。另外，最根本的是我们的人事制度也应该讲科学发展观。
冷宏志：我觉得，节约、科学合理、可持续的利用非常重要。除了控制总量、推动计划以外，恐怕很大方面要通过市场自身来配制资源。我们觉得应该缩小划拨土地的范围，扩大市场的影响，对土地来讲，形成一种内在的约束机制。市场机制应该既是激励机制，也是约束机制，尽量能少用就不多用，这样才能约束用地。而对于房地产讲，要做到“总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”，同时协调与其他行业、产业的发展，这样才能科学健康地发展。
邹玉川：一个是规划全局，一个是控制总量，一个是供应过程中采取市场机制，这三个环节如果都贯彻好的话，恐怕在土地利用和管理上，贯彻科学发展观就基本上可以落实了。
摘自人民网
