|
|
我国的土地公有制决定了政府对土地市场必然采取一定的行政手段。在此，笔者将通过对土地市场治理整顿的分析，研究宏观调控行政手段在土地管理领域的运用。为了分析方便，对于行政手段，根据其被采用的频率、经常性及所解决问题的性质，可以将其分为常规行政调控和非常规行政调控。常规行政调控是指结合相关的法律、政策、制度而实施的经常性的行政调控，如通过土地利用总体规划和土地利用年度计划控制土地供应总量。非常规行政调控是指针对土地市场中存在的阶段性突出问题而引发的政府调控，如各类专项治理整顿。 非常规行政调控是一种事后调控，对解决突出问题效率高，效果也好。并且由于其所解决的问题是由于政策制度的不完善长期积累形成的，具有很强的针对性，因而可能在短期内推动相关规章制度的完善进程。但由于是事后调控，存在的问题有一定的深度和广度，因此非常规行政调控的行政成本较高。土地市场治理整顿就是非常规行政调控手段在土地管理工作中的典型运用。我国曾几次对土地市场采取治理整顿措施，解决土地市场建设中存在的阶段性突出问题。如1999年，针对一些地方以“庄园、果园”开发为名，炒卖土地的问题，对全国土地转让、炒卖土地的情况进行了专项清理和整顿。2002年，国土资源部会同监察部对经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作进行了统一部署，明确了要求，并于年底对各地进行了专项检查。2003年2月开始的土地市场治理整顿，主要内容是：对全国范围内的开发区、园区进行清理整顿；清理挪用、截留和拖欠农民征地补偿安置费；公开查处土地违法大案要案；并要求各地建立健全土地市场管理制度。由这几次大的土地市场治理整顿，可以看出，国家范围内的非常规行政调控均是为了解决一些土地市场建设中存在的突出问题而采取的强制性行政措施，针对性很强。但这种调控不存在周期性，也就是说当发现问题的时候，政府及相关部门即制订相应的方案采用适当的方式进行调控，不受时间的限制，方式也灵活多样。 与非常规行政调控不同，常规行政调控是一种更严格意义上的宏观调控，建立在政府对市场变化分析研究基础上。针对土地市场而言，通过土地利用总体规划控制土地长期供应量，以及通过土地利用年度计划控制各年度内土地供应量是典型的常规行政调控。这种行政调控方式欲达到调控目标，就必须对调控对象有充分的了解，在此基础上对未来的需求作出科学的预期，从而制定规划、计划对土地市场进行宏观调控。并且这种调控周期性也比较强，在每个周期内都会针对未来一段时间的预期和上轮规划、计划存在的问题，作出新的规划、计划，同时对上一期规划、计划的执行情况进行调整。 由此可以看出，常规行政调控是一种事前调控，建立在对调控对象预期的基础上，其特点是行政成本比较低，在成熟健全的土地市场环境下，常规行政调控的效果更明显，效率更高。可以说常规行政调控更符合可持续发展的要求。而非常规行政调控往往是在不够成熟的土地市场环境下，常规行政调控效率低下，造成市场失衡形成阶段性突出问题时，不得已而动用的手段。当然，从另一方面看，非常规行政调控会促成土地市场机制的加速完善，每次重大的行政调控必然带来相关法律法规、政策、制度的完善，从而提高了常规性行政调控的效率。在常规行政调控与非常规行政调控的相互作用下，土地市场会越来越趋于规范，前者的作用会逐渐显化，而后者逐渐弱化。这也并不是说非常规行政调控会逐渐消失，事前调控毕竟是基于预期的调控，难免产生误差，两种行政调控方式相结合，常规为主，非常规为辅，互为补充、互为完善，可能会达到更为理想的效果。
|
欢迎访问中国土地估价师与土地登记代理人协会官方网站
