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土地征用指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征用的过程，就是将待征土地的集体所有权变为国有土地所有权的过程。 我国土地征用制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定。与此同时，随着市场经济体制改革的深入和WTO的加入，包括土地产权在内的财产权的保护已经成为人们日益关注的话题。因此，改革我国土地征用制度、清晰地界定土地征用目的、合理划定土地征用范围、科学地论证征地补偿及安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。 1、土地征用范围的具体界定 国外的土地制度多为私有制，征地的对象是私有土地，土地产权非常明晰，因而公共利益是构成国家行使土地征用权的惟一合法条件。由于公共利益的抽象性、动态性以及非特定性，使得在具体判断时难免带有主观色彩，并且可能存在不同的判断标准。为了防止解释不当导致征用权滥用或不当限制征用权的行使，国外(地区)对公共利益用地范围都作了具体的规范，其立法体例有两种：一为概括式规定，二为列举加概括式。采用列举式可以明确土地征用权利行使的部分具体范围，可最大限度地减少征用权行使的自由裁量权，维护公共利益的权威性，强化征用权行使的操作性。概括式的方式是为了适应社会发展，落实国家经济政策的实施需要，给予一定的法律空间，在符合公共利益需要的时候由法律授权相关部门确定用地符合公共利益性质而允许行使征用权，是对列举式的补救。 我国土地一度被视为无偿或低偿征用，存在征用范围过宽现象，大量的非公共利益性的用地也通过征用手段获取，直接导致一系列社会问题。当前征用土地过程对“公共利益”掌握理解也基本上属于行政机关的自由裁量权，法律上又无相应制度规定进行事前调查监督。因此，较宽的土地征用范围既容易产生滥用征用权，也不利于社会对土地这种稀缺资源的保护利用；相反，明确界定土地征用范围既符合土地征用权的理论，也有利于国家控制土地利用，有利于社会长远发展。 由于我国土地产权模糊，产权主体不明，缺少所有权主体对土地征用的制约作用，实施“唯一标准”非常困难。况且国家是一个社会的管理者和组织者，不会也没有能力亲自去实施每一项公共利益事业。它必须借助各种企业去完成某些公共利益，并将征用的土地移转给这些企业。土地征用行为满足公共利益的同时，也使某一特定私人获益，并不违反社会公共利益目的。例如，征用土地并移转给能源企业或水污染处理公司，而该企业或公司为公众提供电源或美化环境，从而实现公共任务。因此，建议将征地划分为公益性征用和经营性征购两类：前者指的是以公共利益为目的且属于非营利性的用地，后者是指以营利为目的的经营用地，包括公益类中的经营用地和非公益类的经营用地。要说明的是，划分征地类型的主要依据是看用地单位使用土地是否以营利为目的。 2、征地补偿标准的确定 按照现行法律规定，我国征用集体土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等。而征地的补偿费标准在某些方面不够合理，具体表现是：首先，对土地所有权的补偿缺乏依据。征地的过程是土地所有权转移的过程。因此，在市场经济条件下如何评估土地所有权的价格，并以此为依据确定征地补偿费，是征地实践中急需解决的重大问题。其次，征地补偿费测算方法不科学。按照法律规定，征地补偿费是按照土地被征用前三年平均年产值的若干倍来测算的，但由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，这种测算方法难以准确地反映被征用土地的本质特性。农民不能拒绝征地，但他们随着商品意识的加强，逐渐认识到土地的价值会随着经济的发展而升值。于是，农民与征地者之间就征地补偿费的高低会进行激烈的、甚至是持久的讨价还价。征地者常常为了不违反法律和早日征到土地，表面上按规定的标准补偿征地费，暗中又以其他方式额外给予补偿，并且额外补偿的费用更多，以达到“两全其美”的效果。这说明《土地管理法》规定的征地补偿费标准已不适应当前的形势，而暗中予以补偿的征地费也不能正确评估出土地的价值，反而造成各地征地补偿标准不一致，难以统一管理。农民漫天要价又会拖延国家建设项目的进程，导致征地的不正当黑市交易活动，增加交易成本，也为一些干部从中谋私大开方便之门。 与世界其他国家相比，我国的征地补偿范围小、标准偏低。在征用土地的补偿原则和补偿标准方面，我国与世界各国的普遍做法之间尚有很大的距离。综观国内外的征地立法，多数国家都经历了完全补偿——不完全补偿——相当补偿的变化过程，相当补偿原则是征地补偿制度发展的趋势。同时，在确定征地补偿标准时，则应充分考虑我国的具体国情，对公益性征用采用不完全补偿原则，征地费以农用土地基准地价为标准测算。而对于经营性征购，则应采用完全补偿原则，按市价水平计算购地费。根据上述补偿原则，结合我国农用土地分等定级估价工作在逐步展开的实际情况，建议将征地的补偿标准按以下方法确定：征用土地的征地费由地价款、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿，地价款以农地基准地价为标准测算。其中农地基准地价是在农地本身的自然条件、社会条件、经济条件下，农地所有权(含使用权)在未来一定年期收益的资本化区域平均价格，其价值内涵是“农地级差地租Ⅰ＋农地级差地租Ⅱ＋绝对地租(农用)”的资本化。征购土地的购地费，应当由被征购地的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成，其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿，地价款以在农地基准地价的基础上，参考集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定。其价值内涵是“农地征用价格＋绝对地租(非农)”的资本化。 3、对被征地农民的安置 对于被征地农民的安置问题，原《土地管理法》规定得较为具体，但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中已失去意义。在市场经济条件下，劳动力安置的主要方法应当是对被征地的农民集体采取货币安置，入股安置和社会保险安置等。我国目前正处于新旧经济体制转轨时期，对被征地农民的安置办法也正在处于转变过程之中，由于长期实行的城乡隔离政策和二元社会结构导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低下，在竞争中自然处于被动地位，农村居民的社会支持网以及在城市中可能从事的职业难以支持他们在城市长期居住。而新《土地管理法》虽然有“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”等规定，但这只是原则性的，对具体的安置办法未作规定。这样，在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下，农地的社会保障功能得到强化，而现行征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。 对被征(购)用土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道，具体的安置途径可以是： (1)货币安置：如由土地行政主管部门将征(购)地费中农民个人应得的所有款额在规定的时间内一次性支付给农民个人，用于本人在社会上发挥专长，自谋职业。 (2)地价款入股安置：如将征用(购)的地价款入股，由被征(购)地者参与用地者为生产经营，作为股东参与经营，享受经营利润并承担风险。 (3)社会保险安置：如经农民本人申请，土地行政主管部门可将征地费中的农民个人应得的所有款额一次性付给保险公司，由保险公司按有关规定办理医疗保险和养老保险等有关险种。 (4)留地安置：在经济发达或城乡结合部并保留集体经济组织的地区，可在被征用土地中按照规划用途预留一定比例的土地确定给被征地的农村集体经济组织，从事开发经营，发展生产。 (5)用地单位安置：用地单位根据需要，按照本单位的用工制度，依法招聘被征(购)土地的农民，在同等条件下优先录用。 (6)农业安置：将地上附着物和青苗的补偿费付给农民个人之后，由农村集体经济组织调整本集体经济组织内部的土地承包经营权进行安置。 (7)土地开发整理安置：通过整理农用地、复垦被破坏的土地、开发未利用地等途径，增加耕地面积，扩大农用地范围，以发展农业生产的办法对被征地的农民进行安置。 各种安置途径，应结合被征用(购)地的农村集体经济组织的实际情况因地制宜地运用，但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
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