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土地征用系指国家通过行政主体对非国家所有的土地进行强制有偿的征购和使用，目前主要体现在国家对集体土地的征用上。 土地征用补偿是指行政主体的合法土地征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于，因公益之必要，而对经济上遭受特别牺牲者进行调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期待法律生活之安定，以达到“为私有财产与公共利益之调和”的目的。土地征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些土地征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，这便充分说明了土地征用补偿的重要性。 (一)土地征用补偿的特征 第一，土地征用补偿是由行政主体合法的土地征用行为而引起的，这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利益调整。 第二，土地征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在土地征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。 第三，土地征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了他人没有承担的义务，遭受了损失，这是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担土地征用补偿的义务。 (二)土地征用补偿的原则 世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政赔偿制度，同时也形成各自不同的原则，“适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则，日本则实行“适当补偿”原则，美国是按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现出对私有财产利益的保护。在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定，补偿标准较低，补偿利益不及损失利益，这与我国目前的国情密切相关。虽然我国经济基础还很薄弱，但是给予更充分，更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。因而，笔者认为，土地征用补偿应遵守下列原则： 首先，公平合理原则。这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿的同时，应采取灵活态度，使用不同的标准。如征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准，后者补偿可高一些。 其二，赔偿直接损失原则。指土地征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的相关联系的损失。 其三，补偿物质损失的原则。即土地征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为土地征用行为具有合法的且为了公共利益的目的，它不同于由于行政违法行为造成的损害赔偿。 其四，补偿实际损失原则。即土地补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括对将来尚未能发生的不确定的损失进行赔偿。 (三)我国土地征用补偿中存在的问题 土地征用制度在我国建立较早，但到目前为止，我国没有较为系统的有关土地征用补偿的完善制度。笔者认为，目前我国土地征用补偿的不足之处有： 第一，土地征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产中适当限制的原则，是近代工业国家普遍的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法也规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在特定情况下的有偿征收之”。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用，尽管我国早已建立土地征用补偿制度，但仍无宪法依据。 第二，无专门系统的土地征用补偿法。我国土地征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中的土地征用补偿标准有很大差异，且不稳定，这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至是排斥性，从而危害法律具有的预见性和权威性。另外，这些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差，这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使换来的是权利的被侵犯。 无专门系统的土地征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如在法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式。我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物，安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等方式。不同领域有不同的补偿方式，体现出其灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。 第三，土地征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。土地征用仅有非常简单的规定，没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。程序的混乱势必会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而使权利会被侵犯的机率增加。一般的，土地征用补偿应由当事人事先协商达成协议后方可进行征用行为。 第四，土地征用补偿救济手段不完善。此方面不完善主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院受理较少。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门。目前，此状况亟待改变。 (四)完善我国土地征用补偿制度的建议 针对上述我国土地征用补偿制度中的问题做出相应的建议： 第一，完善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外宪政的经验，在宪法中明确规定征用补偿条款，并着重突出“补偿规定”，从而为土地征用补偿确立宪法依据，并明确基本原则。 第二，规定系统的土地征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的土地征用补偿法并在此一系统的土地征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便利于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或冲突。 第三，土地补偿有序化。我国土地征用补偿也应遵循听证规则。因为我国目前仍没有把听证程序作为补偿过程中的重要程序，使具体利益得不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的合理程序、补偿的具体执行过程、告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象的程序。 第四，应把司法救济作为重要的土地征用救济手段。法律应该明确规定，土地征用补偿经过复议后，如果当事人仍不服复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼，经过审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。
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