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２００３年１－１１月房地产开发的投资总量以３０％的速度增长，其中投资总额中约２５．３％的２０９８亿资金用于土地的开发与购置，使土地购置面积与２００２年同期对比增长了３７．３％，高达２．７８亿平方米。土地购置面积是同期土地开发面积的２倍。其中４个省、市、地区的土地购置面积同比增长大于１００％，５个省、市、地区的土地开发面积同比增长大于１００％，２９个城市土地的购置面积大于土地开发面积的２倍或２倍以上。２００３土地储备缘何剧增？其背后有几种不同的原因：
１、１９９９年之后房地产市场化程度的提高及房地产消费需求的拉动使产品供给需求增加，加速了土地的购置与开发。
２、各级政府急于从土地中获得城市建设与发展的资金，加大了土地的供给，同时由于１１号令的作用使政府扩大和增加了土地储备。
３、从土地一级开发中可能获取更多的暴利，尤其是低成本农用土地变成高价格的城市建设用地的游戏，使政府或政府委托的企业加大了土地的购置与开发。
４、房地产企业上市要求土地作为资产评估的基础，房地产企业融资需要土地有完备的文件或４证作为条件，加速了土地购置与开发的过程。
但上述原因并非只在去年存在，其最根本的原因在于国土资源部１１号令所造成的市场游戏规则的改变，使原本并未列入统计中购置与开发的土地从水下浮出水面，进入了统计之中而显现出来。
２００２年７月１１号令生效之前，市场中本就存在着以各种名目被政府或发展商瓜分了的建设用地，其数量也许并不小于２．５亿平方米。这些土地有的是有了计委的建设项目立项计划；有的是有了建设的规划要点；有的是危改或小城镇建设的立项；有的是政府改造或建设意向或纪要；有的是基层政府签订的意向、协议或合同；有的是划拨用地的地主方签订的土地转让合同或意向；也有政府进行国企改造、工业企业搬迁的文件或基础设施建设相关联的建设文件等等。总之大量的土地分别属于各个不同的主体，这些土地虽然没有签订一级土地出让合同，没有正式形成交易并进入统计报表中，但却已开始征地、拆迁或进行市政基础设施的规划与建设工作，有的则是支付了部分定金或开发费用之后由政府在分期分批向开发商提供土地。许多协议出让的土地合同中并非一次性交纳转让费用或土地出让金，大多数是分期分批完成交易和交纳费用的。没有１１号令的发布，不等于这些土地建设的计划不存在，不过是在从另一种未全部支付土地成本的方式存在着。
当一项政策的长期作用已在市场中相对稳定，并产生惯性时，改变这些政策就一定会有一个过渡期用以缓解这个惯性作用冲力。当土地出让条例出台和房地产法肯定了土地出让的三种方式之后，近十年的时间中市场已习惯于按以协议出让为主，三种方式并行的游戏规则运行了。那么必然会有大量的土地在１１号令生效之前存在于各种不同的阶段和不同的运行状态之下，许多是在政府的某一种承诺之下开发商投入大量的资金与精力的。当中央政府用一道部门行政法规紧急刹车时，地方政府却犹豫起来，既要考虑地方的经济发展，又要考虑解决群众的居住问题，还要考虑社会的安定与就业问题，同时还有政府承诺的信誉所影响的地区投资环境问题。因此各地政府纷纷网开一面，针对当地的具体情况出台了相关的文件。其一，对原有的协议出让或已投入资金并进行到一定阶段的用地项目给以了确认，允许仍然按原有的规定执行。其二，对确认可以继续按原有规则办理的项目则里列出了不同的办理期限。其三，保留了部分不具备拍卖、招标条件又必须进行建设的重大项目或特殊项目仍沿用协议出让规则的缺口，以作为游戏规则变化中的缓冲。如北京市市政办发（２００３）３３号文件等。
于是这个长达一年多的缓冲期中，并存的三种出让方式，让原有藏在水下的冰山整个地浮出了水面。通常冰山在水面之上，人们所能看到的只是整体中的１／１０，但当土地储备集中在缓冲期内使土地的出让合法化时，就会将水搅混，使水的比重加大，让冰山整体的浮出水面了。
正如投资者在市场游戏规则最初将改变时的预期判断一样，几乎所有投资者都预期拍、招、挂的土地成本会大大高于协议出让的成本，因此在缓冲期中所有的人都大胆的赌一赌土地成本的升值，拼命的“该出手时就出手”而投入大量资金增加土地储备。一年半之后，市场的现实告诉我们的是土地的价格真的在上升了，获取土地的成本真的增加了。
几乎所有的投资者都预期到拍、招、挂之后政府的土地供给会大量的减少，因此在缓冲期中所有的人都大胆的赌一赌土地供给的减少，而增加土地的储备。
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