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各地城市化、工业化的加速进展，已经并仍将对现行的土地管理制度和土地战略提出尖锐的挑战，建立我国新的土地战略已刻不容缓。 广东省房地产发展一直走在市场前列，土地市场化的节奏也随之加快。2002年7月国土资源部颁发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11号令）之后，广东省政府旋即出台《广东省土地使用权交易市场管理规定》（79号令），保证地方土地阳光交易有规可循。 12月29日，广州自79号令颁布以来第一次举行土地公开招标，近日深圳亦首次向市场推出文化用地。很明显，这对于开发商来说，地产市场的源头——土地交易正逐渐明朗化；而对于全国土地市场化来说，一个良好的开端，带来的不仅是美好愿景，还有经验。
学者们普遍认为，中国目前正处于城市化加速发展的阶段，即所谓城市化率由30％向70％加速发展的时期。该时期城市化水平与工业化水平、GDP增长呈正比。此后，城市化增速出现拐点，几条曲线向下平滑延伸。此为世界许多业已完成工业化的国家所证明了的“国际曲线”。 一个严峻的问题是，城市化、工业化的加速，已经并仍将对现行的土地管理制度和土地战略提出尖锐的挑战。中国人民大学土地管理系主任、博士生导师叶剑平教授在接受本报记者专访时认为，建立我国新的土地战略已刻不容缓。 土地管理制度几经更易在上个世纪50～80年代长达30多年的时间里，土地资源被政府集中控制，任何用地都是通过行政划拨获得。此后，初步建立的土地管理制度几经更易。 1986年，《土地管理法》出台，土地的获得包括行政划拨和有偿出让两种形式，并出现了“土地市场”的萌芽。但“有偿出让”只是一种象征性提法，行政划拨仍占绝对主导比例。 1987年，深圳以涉嫌违宪的方式，在全国率先试行土地使用权有偿转让，使用期限为50年。1989年3月，七届人大修改宪法，在原有条款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其它形式非法转让土地”后面，增加一句：“土地使用权可以依法转让”。 1990年5月，《城镇国有土地出让和转让暂行条例》（国务院55号令）对宪法条款进行了细化，它将土地的占有权、利益权和处理权同时赋予了土地使用权，并可出售、交换、赠与等。该条例很快成为各地援引为土地有偿转让的重要法律依据。 90年代初，国家有关部门开始建立基本农田保护制度。1994年8月《基本农田保护条例》发布（1998年修改）。 1997年，中央11号文件规定，停止供地（建设项目占用耕地）一年。同年，《土地管理法》修改工作启动。1998年，新《土地管理法》出台，自1999年1月1日起施行。 2003年底，国土资源部有关人士透露，《土地管理法》、《土地利用总体规划纲要》新一轮的修改（修编）工作业已启动。 叶剑平教授在回顾17年来我国土地管理制度的发展历程后指出，虽然国家有关部门正试图初步建立和完善土地管理制度，并进而上升为国家土地战略，但遗憾的是，直到目前，国家土地战略并不清晰，人们看不到其完整的战略框架，逞论细化的内容。 划定土地红色警戒线1996年，国务院领导从“粮食安全问题”的高度出发，提出要对耕地实行“最严格”的保护措施。这是我国首次明确提出土地战略的雏形。与此同时，有关部门提出了“占补平衡”原则，即占一亩耕地补一亩耕地，使耕地总量基本保持不变。 然而，耕地依旧每年在递减。1996年我国共有耕地19.5亿亩，到去年底减少为18.89亿亩，平均每年减少1000余万亩。2000年，全国人均耕地已至0.105公顷左右，每公顷要养活9.6人。2002年，我国耕地面积又比上年减少了1.32％，建设用地净增加了40.9万公顷，其中占用耕地19.65万公顷。 叶剑平说，一方面是对耕实行最严格的保护，另一方面却是耕地每年都在大量减少，这种反差和矛盾不能不令人深思。“土地管理制度的修修补补无济于事，必须从城市化、工业化的发展方向出发，来思考、制定和完善土地战略问题，这关系到下一步经济发展的布局”，叶剑平说，“也就是说，土地战略的制定要放到城市化、工业化加速这个不可逆转的大背景下来进行”。 叶剑平提出，土地利用必须分级划线，譬如建立一级红色警戒线、二级基本保护线、三级基本控制线。一级红色警戒线就是高压线，根本不能碰，一碰就死；二级基本保护线，占用后需要补充同样数量的土地；三级基本控制线的土地需要经过法定程序报批。 建立土地“等级制度”是完全可以做到的，它基于“三个定量”：为了确保粮食安全，需要多少土地，是定量的；以我国16亿人口峰值计算，需要多少土地，也是定量的；城市化率每增长一个百分点需要多少建设土地，也是定量的。因此，为确保粮食安全的土地应划入一级红色警戒线，承载峰值人口的土地应划入二级基本保护线，城市化发展所需土地应划入基本控制线。叶剑平说，因应城市化、工业化发展的趋势，根据土地的总体利用、供应和保护情况确立的土地战略，应上升到国家意志层面以法律的名义予以保证其实施，公开、透明，且不以个人的意志为转移。 叶剑平教授认为，土地市场的无序是很多因素造成的，但也与缺乏一个清晰、明确的土地战略有关。我们的土地管理制度屡次修改，但总是捉襟见肘，其根本原因之一是没有先确立一个具有前瞻性、经得起时间考验的土地战略。 目前，建设部、国家发改委和国土资源部正分别从城市化发展战略、经济发展战略和土地资源规划与利用等方面，研究和制定与土地战略有关的规划。但叶剑平建议，应该建立一个跨部门的甚至是国务院主管领导负责的协调机构，来制定和完善面向21世纪的土地战略，因为它事关城市化、工业化水平乃至经济发展的全局。 弹性的制度？ 城市化和工业化的加速发展，给土地利用和保护提出了严峻的挑战。但由于我国地区差异巨大，东西部发展不平衡，城市化带来的挑战也是不均衡的。 叶剑平对本报记者，“我们去珠三角、长三角和西部调查，发现东部与西部每平方公里土地的产值极为悬殊，达十几倍甚至几十倍”。东部地区城市化尤其是工业化造成的土地资源相当紧张，有大批项目找上门来却拿不到土地，而西部许多城市有大量土地却苦于找不到项目。我们是否必须用一刀切的方式，以同样的土地管理制度来对待处于城市化不同阶段的两个地区？
叶剑平说，制定土地管理制度和土地战略时可以考虑有所倾斜。为了保障子孙后代的土地和生态环境，西部土地和生态资源更多地以保护为主；从工业化和经济发展的动力出发，东部土地以控制性开发建设为主，用地指标对东部有所倾斜。国家有计划地安排西部人口到东部就业，“东部地区因为占用西部地区的用地指标而对西部有所补偿”。这是一个不乏弹性的制度，但必须是一个经过科学论证，公开、透明的土地管理制度和土地战略。 叶剑平还说，这种弹性安排亦可在同一地区的用地指标中体现。假如确有好的投资项目，本地又用完了当年的用地指标，可以考虑向邻近用地指标用不完的县（市）“借”，或者给予适当补偿，但必须坚决执行建设用地审批的法定程序。 叶剑平说，任何政策倾斜或弹性安排，都是公开体现于富有前瞻性的土地战略和土地管理制度之中，而不是事后去钻法规的漏洞。他提醒说，不管多么完美的土地战略和土地管理制度，都有一个执行力的问题。从各地近几年发生的大量违法用地案件来看，土地监督机制需要花大力气建立和完善，监督和惩罚成本的支付必不可少。 |
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