经过近些年的建设，我国土地出让制度已相对完善，协议出让限定了明确的范围和程序，经营性用地要求全面采用招拍挂方式出让，并在实践中得以普遍实施。不论是协议出让还是招拍挂出让，都注重出让过程的公开，后者还通过公开竞争的方式加以保证，以此实现土地资源配置的公平和公正。但是，在地方的操作中经常会遇到一个问题，经营性用地出让中竞争性不足的情况下，如何保证公平和公正？
由此还要从我国土地市场建设的起因说起，从最开始的行政划拨，到上世纪90年代的协议方式，都无法解决一些难题：土地价值无法被体现；利益输送屡见不鲜；土地利用效率低下。其中最根本的问题在于土地供应过程中，具体的操作人或者说有权决定土地配置给谁的人，他并不是土地的产权主体，对于土地的价格和利用效率并没有责任心，但可以借此过程获得个人利益，这在经济学上被称为代理人的道德风险问题。
这个问题的形成原因很多，包括代理人与委托人之间的合理利益分割、管理目标的契合等方面，而最主要的是信息不公开造成信息不完整、不对称，代理人的行为可能会有利于自身追求的目标而损害委托人的利益。以往的土地出让过程同样如此，信息不公开、不透明，外界无法了解并加以监督。所以，土地市场建设改革就从信息公开开始，《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）对只有一个对应出让主体的情况，就是通过对出让计划和出让结果的公示来实现信息的公开化，避免暗箱操作。而经营性用地招拍挂不仅要求各类计划、公告、结果公开发布，其本质上采取的是通过竞争性出让方式达到既解决土地价格确定问题，又解决信息公开问题的双重目标。在竞争的情况下，想用约定的价格将土地出让给事先确定的使用者，如果不违法违规就没法实现了。
可以说，如果有竞争存在，公开、公平、公正都容易实现。但关键的问题是，有的地块虽然是经营性用地但并不存在竞争的市场需求，如何在配置中实现公平和公正呢？这样的例子很多，比如一块经营性用地公告后只有一个需求者，比如一些大型工业项目的土地供应，这些往往都只能通过挂牌来解决。所以，此时只有一个摘牌者的挂牌出让，已经不是竞争性的方式，而是公开性的方式。另外还要谈到一些地方通过人为设置门槛，或者私下打招呼的方式破坏竞争性，从而实现挂牌定向供应经营性用地的目的。
对于以上合法与不合法的非竞争性定向出让方式，如何去掉其中不合法的部分，同时监督其合法部分呢？还是得靠公开，这里的公开是要求出让的各个环节信息全过程、全方位的公开。这里可以谈谈香港出让工业用地的经验。
香港科技园是隶属于香港特别行政区政府的法定机构，包括一个作为孵化器的科技中心，一个占地22公顷的科学园和一个总面积达239公顷的工业园。在内地大力推进工业用地招拍挂时，香港工业园实行的却是类似于审批和协议出让的方式。用地企业填写表格，递交给科技园公司董事局，董事局根据用途和是否还有其他方式获得土地来确定能否进入工业园。如果同一地块有几个用地者同时申请，董事局将会根据各投资项目计划的优点作出最后选择。如何克服选择中可能存在的问题，恰恰是以公开透明为基本原则来作保障。从园区规划设计、申请用地条件到董事局的议事程序，乃至每块地目前的使用情况，都是公开透明的。董事局的内部讨论过程和结果都可随时查询，特别是一个地块有多个申请者的情况，每个申请者都会得到董事会关于选择结果的详细说明。程序公开透明保障了舆论、民众和用地者对决策过程的可监督。
由香港的案例可见，只要确保信息公开透明，就能实现公平和公正，让参与竞争的人无可挑剔。可以说，公开是我国土地供应制度的基石，在此基础上，有竞争的通过竞争来加双保险，并实现地价的合理体现，没有竞争的也能实现最基本的社会公正。如果没有了公开，即使有竞争也形同虚设。因此，我国土地供应制度的完善应该重点在公开性上下工夫，确保阳光照耀下，土地出让规范高效运作起来。
由此还要从我国土地市场建设的起因说起，从最开始的行政划拨，到上世纪90年代的协议方式，都无法解决一些难题：土地价值无法被体现；利益输送屡见不鲜；土地利用效率低下。其中最根本的问题在于土地供应过程中，具体的操作人或者说有权决定土地配置给谁的人，他并不是土地的产权主体，对于土地的价格和利用效率并没有责任心，但可以借此过程获得个人利益，这在经济学上被称为代理人的道德风险问题。
这个问题的形成原因很多，包括代理人与委托人之间的合理利益分割、管理目标的契合等方面，而最主要的是信息不公开造成信息不完整、不对称，代理人的行为可能会有利于自身追求的目标而损害委托人的利益。以往的土地出让过程同样如此，信息不公开、不透明，外界无法了解并加以监督。所以，土地市场建设改革就从信息公开开始，《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）对只有一个对应出让主体的情况，就是通过对出让计划和出让结果的公示来实现信息的公开化，避免暗箱操作。而经营性用地招拍挂不仅要求各类计划、公告、结果公开发布，其本质上采取的是通过竞争性出让方式达到既解决土地价格确定问题，又解决信息公开问题的双重目标。在竞争的情况下，想用约定的价格将土地出让给事先确定的使用者，如果不违法违规就没法实现了。
可以说，如果有竞争存在，公开、公平、公正都容易实现。但关键的问题是，有的地块虽然是经营性用地但并不存在竞争的市场需求，如何在配置中实现公平和公正呢？这样的例子很多，比如一块经营性用地公告后只有一个需求者，比如一些大型工业项目的土地供应，这些往往都只能通过挂牌来解决。所以，此时只有一个摘牌者的挂牌出让，已经不是竞争性的方式，而是公开性的方式。另外还要谈到一些地方通过人为设置门槛，或者私下打招呼的方式破坏竞争性，从而实现挂牌定向供应经营性用地的目的。
对于以上合法与不合法的非竞争性定向出让方式，如何去掉其中不合法的部分，同时监督其合法部分呢？还是得靠公开，这里的公开是要求出让的各个环节信息全过程、全方位的公开。这里可以谈谈香港出让工业用地的经验。
香港科技园是隶属于香港特别行政区政府的法定机构，包括一个作为孵化器的科技中心，一个占地22公顷的科学园和一个总面积达239公顷的工业园。在内地大力推进工业用地招拍挂时，香港工业园实行的却是类似于审批和协议出让的方式。用地企业填写表格，递交给科技园公司董事局，董事局根据用途和是否还有其他方式获得土地来确定能否进入工业园。如果同一地块有几个用地者同时申请，董事局将会根据各投资项目计划的优点作出最后选择。如何克服选择中可能存在的问题，恰恰是以公开透明为基本原则来作保障。从园区规划设计、申请用地条件到董事局的议事程序，乃至每块地目前的使用情况，都是公开透明的。董事局的内部讨论过程和结果都可随时查询，特别是一个地块有多个申请者的情况，每个申请者都会得到董事会关于选择结果的详细说明。程序公开透明保障了舆论、民众和用地者对决策过程的可监督。
由香港的案例可见，只要确保信息公开透明，就能实现公平和公正，让参与竞争的人无可挑剔。可以说，公开是我国土地供应制度的基石，在此基础上，有竞争的通过竞争来加双保险，并实现地价的合理体现，没有竞争的也能实现最基本的社会公正。如果没有了公开，即使有竞争也形同虚设。因此，我国土地供应制度的完善应该重点在公开性上下工夫，确保阳光照耀下，土地出让规范高效运作起来。
