失控的土地出让金 给农民宏大难以实现的目标
“土地出让金”，一个原本专业且冷僻的术语，随着“新农村建设”的提出，逐步成为热门词汇。
“土地出让金”，系指国有土地使用权出让的收益，通俗地说就是“地价”。由于现今被出让的土地主要源于农地征用，因此现阶段土地出让金的实质，是农用地转为建设用地的增值收益。
在实际操作中，地方政府获得土地出让金后，一般要先行支付各种土地规费和征地补偿；此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发，用于农业和农村的比例其实很低，学者戏称之为“取之于农，用之于城”。其结果，是“城市日新月异，农村山河依旧”；而由于农民权益受损，土地出让金分配亦成为引发农村诸多群体性事件的根源之一。
2004年上半年，中国社会科学院农村发展研究所王小映博士等专家，对四川成都市新都区、安徽桐城市、江苏昆山市三地的土地出让金分配问题做了专题调查。调查组发现，工业用地出让的增值收益扣除征地管理费后，用于农业和土地开发的比例，在中国西部最高为45%，东部最低是29%；而经营性用地出让的增值收益中，用于农业和土地开发的比例只有10%到25%。
为了改变这种失衡状况，2004年初，国务院出台文件，要求地方政府至少要拿出“土地出让金纯收益”的15%，专项用于农业土地开发；今年2月20日，温家宝总理在中央党校新农村建设省部级专题研讨班讲话中又提出：“政府征用土地出让收益主要用于农村。”据接近决策层的人士介绍，“主要用于”——应该意味着到一定阶段，土地出让金的纯收益至少50%以上要用于农村。
今年3月14日，十届全国人大四次会议闭幕后，温家宝总理在答记者问时进一步宣布：“占用农民的土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民。”这可视为政府将土地出让金收益分配向农民倾斜的最为明确和彻底的表态。
但问题的复杂性在于，土地出让金是如何管理和使用的？中央的如是决心能否得到有效执行？《财经》记者采访发现，目前土地出让金的收缴、统计、使用和管理都极为粗放，并涉及中央和地方、中央相关部委的多重博弈。如果没有更加彻底的土地制度改革，政府关于土地出让金回流农村的决策，贯彻执行起来将极为困难；要实现“土地出让金主要给予农民”的目标，几乎是可望而不可及。
地方角力中央
政府征收土地出让金始于上世纪80年代末。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。1988年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，国有土地使用权出让由此正式“合法化”。
1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40%上交中央财政，60%留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。
上述文件未及实施，两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可“先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门”。
尽管按照此文件，中央提取的比例已降至32%，但面对全国3000多个县市政府，中央政府实在鞭长莫及。由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央“打太极拳”，隐瞒、截留土地出让收入，中央提取32%也很难落实。
在此种情势下，1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5%；1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5%的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，结果依然“主要用于城市建设和土地开发”。
在中央获取土地出让金比例节节后退的同时，地方政府越来越将此收益作为预算外收入的主要来源，有的比例甚至高达60%以上，遂有“第二财政”之称。据2004年国土资源公报，当年全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，土地出让价款高达5894.14亿元。
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英向记者回顾这段过程时认为，中央要求把征用土地出让金主要用于农村，其初衷固然值得称道；但是，“基于历史教训，如果没有更加彻底的土地制度安排，没有地方政府职能的调整，中央调整土地出让金分配格局的意图很容易被地方政府‘化解于无形之中’。”
失控的土地出让金
一个基础性的问题是：中央和省级财政部门目前并不掌握各县市土地出让金的准确信息。
这是一个扭曲的现实——全国每年真实的土地出让金到底有多少？纯收益有多少？不仅财政部说不清楚，甚至连国土资源部也说不清楚。之所以如此，主要是土地出让金作为预算外资金，没有真正纳入财政预算，收入和支出都极不规范；更多的地方政府则用土地出让金直接支付征地成本及各种税费，甚至用于行政开支和腐败消费，收支漏洞多多。
据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告，“1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。”
受制于现有政绩评价体系，很多县市领导为了招商引资，大多采取压低地价甚至“零地价”方式招商。如辽宁省，从1996年到2000年，由于土地出让市场化程度低，免征、减征严重，土地出让总收入仅80多亿元，平均每年只有16亿元。而沈阳“慕马大案”曝光后，辽宁省通过改革土地出让制度，严格土地出让收益管理，仅2001年就获利76亿元，是2000年的2.6倍。
2004年初中央决定，地方政府要拿出至少15%的“土地出让金纯收益”用于农业土地开发，这是“土地出让金回流农村”的第一步。但由于土地出让金管理和使用混乱，中央无法确定各地的土地出让金纯收益。
所谓“土地出让金纯收益”，应该是土地出让金总价款减去征地成本和各项税费后的净收益。但是，中央并无法核实各地真正的土地出让金净收益，于是在国土资源部的主导下，财政部、国土资源部联合发文，对“土地出让金纯收益”制定了定额标准：首先把全国的土地以县市区为单位分为15个等级，对各等级分别确定一个纯收益标准；如要提取15%的纯收益用于农业土地开发，就用经审批的农用地转用面积乘以相应等级的纯收益标准，再乘以15%即可。
对此，专家指出，采取上述定额计提纯收益的办法，并没有考虑不同地段的差异，甚至也没有考虑地价上升的因素，亦反证了土地出让金管理的巨大混乱。
更值得关注的是，土地出让金按规定应该如数上交国库，但一些国土资源管理部门擅自设立“账外账”，将其截留。财政部综合司住房土地处一位官员告诉《财经》：“一些国土部门截留土地出让收益，财政部门根本无法管。土地出让金的入库数远远低于实际出让金收入。”
因此，要把土地出让金主要用于农民，前提是把目前全国的土地出让金按照项目核算清楚，并严格收支管理，否则一切制度设计都是空中楼阁。但中国地域辽阔，地区差异巨大，加上高度分权化的财政体制，中央要把全国的土地出让总收益和纯收益核算清楚，绝不轻松。
分割殆尽的“蛋糕”
中央让土地出让金回流农村、回馈农民的决策，无疑是得民心之举；可是，土地出让金这个大蛋糕到底是怎么构成的？其中有多少真正可用于农民？对此很多人并不清楚。
记者采访得知，在这个大蛋糕中，相当大的一块叫做“新增建设用地有偿使用费”(下称土地有偿使用费)。早在1999年，中央为遏制乱占耕地搞建设，规定在批准农用地转用、征用时，对县市政府征收土地有偿使用费，由中央和省财政按三七分成，专项用于土地整理，确保耕地占补平衡。
这个土地有偿使用费对地方政府来说，亦属征用农地的成本，只能从土地出让的增值收益中支出。目前中央和省征收到的土地有偿使用费，大约占土地出让总价款的10%-15%。这是从土地出让金中切出的“第一块蛋糕”。
地方政府征地时还要支付成本，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿、青苗补偿费等。这些费用每亩地数千元到数万元不等，这是从土地出让金中切出的“第二块蛋糕”。
此外，农地转建设用地，还有耕地占用税、耕地开垦费、各种土地规费等；征地后，为了招商引资的需要，地方政府还要自己投资搞基础设施建设，把“生地”变为“熟地”(所谓“七通一平”)；土地管理部门还要按照土地出让金入库数，提取2%的征地业务费。这些林林总总的开支也要从土地出让金中支出，可称为从土地出让金中切出的“第三块蛋糕”。
据国务院发展研究中心中国土地制度改革课题组的调查，在东南沿海很多地方，政府协议出让的工业用地，除去上述三块的费用，已基本上没有收益，甚至要低于成本供地；只有经营性用地在市场化“招拍挂”后，其收益弥补上述亏损后，如有剩余才能用于城市建设。
而对中西部地区的县市，由于土地市场化程度差，招拍挂出让土地的收益有限。同时，大量的公益性用地、重点工程用地、工业用地都是亏本供地；两相抵消，真正的土地出让金纯收益可能是负数。
如此看来，土地出让金这块大蛋糕，在正常情况下已被各项费用分割殆尽。“土地出让金主要用于农民”更多地被视为一个良好的愿望，因为可真正调整使用方向用于农民的已所剩无几。
“国有土地收益基金”悬念
中央新近提出“建设社会主义新农村”之后，方方面面已开始行动。据财政部长金人庆近期在中央党校的一份内部讲稿，今年国家将“调整土地出让金使用和管理及其收入分配政策”。财政部正在研究在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地有偿使用费收支情况。
《财经》获知，财政部的初步考虑是，“在保持现行国有土地出让金一次性收取方式不变的基础上，按国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免寅吃卯粮。”
这一思路的核心，是把土地出让金收支纳入财政预算，从土地出让金中切出一块，建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。
与此同时，国土资源部也向国务院上报了关于“建立国有土地出让收益专项管理制度”的方案。据记者了解，该方案由国土资源部土地利用司和财务司共同起草，于去年底上报国务院副总理曾培炎。据接近决策层的人士透露，国务院已经把该报告批到财政部，具体由财政部牵头调查研究并提出意见。
该方案的核心，是把土地出让金和征地支出纳入政府的特别预算管理，制定各项收支管理的奖惩规则；在此基础上，在中央、省、市县分别建立“国有土地出让收益基金”，并规范各级土地收益基金的支出方向。
按照国土资源部方案，改革后，对农民的征地补偿统一由政府承担；县市政府的“国有土地收益基金”在支付各种征地成本后如有结余，应该作为备用金，用于失地农民的社会保障、土地收购储备、破产企业人员的分流安置、城市建设和土地开发等。
据记者了解，国土资源部的方案事先并没有与财政部沟通，后者对该方案持有某些不同意见。其中最主要的分歧是，国土资源部建议从国有土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府；财政部的看法是，1994年分税制体制就已明确土地出让金归地方政府，目前再向上集中资金，并不符合法律程序。
以上方案都有其合理性。现实的问题则是，只要涉及土地出让金的分割，就难免“上有政策，下有对策”；地方政府可能通过“虚增城市土地开发成本，把土地出让金做小”，以规避中央的控制。国土资源部官员也认识到，实行“土地出让收益专项管理制度”，首要问题是明确区分土地出让金的“毛收入”和“纯收益”。地方政府在出让土地时，一年内所有用地者交纳的土地出让金总额就是“毛收入”；而真正的“纯收益”，则应是剔除前述征地成本和各项收费、政策性支出后的净收入。但要在全国范围内把这两个数据搞清楚，无疑难有结果。
诸多土地学者指出，在现存城乡土地二元体制下，把土地出让金主要给予农民，存在诸多制度难题和操作的困难；而要确保农民的土地财产权利，土地产权制度改革无论如何不可回避。
“在现行体制下，卖地权实际上在县市政府，而批地权在中央和省政府，这才是土地出让金问题的核心。如果不能阻断地方政府的卖地机制，不能在土地问题上还权于农民，农地转用的增值收益农民就很难得到，更谈不上主要给农民了。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英这样警告说。
