“以租代征”用地行为为何要不得？

“以租代征”用地行为为何要不得？

2005年10月18日　　来源：人民网　

现在，全国各地国土部门正在贯彻执行国土资源部的紧急通知，从严从紧控制建设用地总量，坚决制止“以租代征”的违法违规用地行为。“以租代征”要不得，这对“以租代征者”无疑是一记当头棒喝。那么，“以租代征”为何要不得呢？

是双赢还是双输？

所谓的“以租代征”，指的是一些地方政府部门和企事业单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。

在一些人眼中，“以租代征”大有好处。如在一些租地的企业看来，“以租代征”可以规避土地审批复杂的程序，加快项目进展的速度，同时可以绕过法定的土地税费，降低土地费用门槛；而一些被租地的农民认为，“以租代征”比起土地一次性被征收来说，可以得到长期稳定的租金回报，更能解决后顾之忧。因此，有些人就认为“以租代征”是用地单位与被用地单位的“双赢”。这就是“以租代征”之所以能够在一些地方大为风行的原因之一。

那么，这种“以租代征”的用地方式，对于“以租代征”双方来说，是否真的是“双赢”呢？

其实，不论是从法律政策的角度，还是从经济学的角度，只要仔细分析，就不难知道， “以租代征”的用地方式，对于租地者也好，还是土地被租者也好，都是弊大于利的，最终结果只能是“双输”，而非“双赢”。

新《土地管理法》第四十三条明确规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这个国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

由此，可以清楚知道，那种以租赁为名，行征占之实的“以租代征”的土地租赁，其“租赁合同”完全违法。违法的“租赁合同”得不到法律保护。而从发展的眼光看，今日看似尽善尽美的“租赁合同”，今后发生纠纷却是一种必然的结果。

大家常常说，土地是经济发展的瓶颈制约，这说明什么？这说明土地是经济发展中一种极为稀缺的要素资源。不难预计，随着经济的发展，这种人多地少的矛盾将会更加突出。而随着这种人多地少矛盾的不断加剧，土地作为稀缺要素资源的价格将会不断上升。毫无疑问，今后征收土地的补偿费用也会随之上扬。最近国土资源部《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，其实就说明了这种趋势。该通知表示，统一年产值标准的制定要坚持适当从高原则，在依据现状农作物产值测算的同时，适当考虑改进生产方式、增加科技投入等提高土地收益。同时应设定基准时点，一般3～5年调整一次。

签订“以租代征”的“租赁合同”时，“租赁双方”谁能准确预料三年、五年、十年后的租金该是多少？可以肯定，谁都做不到。但可以预料的是，三年、五年、十年过后，总有一天，“租赁双方”会因租金的标准问题而闹起纠纷，甚至是冲突。这样，“以租代征”今日的“双赢”，最终必然会演化成明日的“双输”。这一判断既是上述推理的必然结果，也是当今事实的一种总结——前几年“以租代征”违法违规用地事件，近来之所以纷纷浮出水面，原因就在于“租金标准”纠纷激化后导致的结果。

是功臣还是罪人？

“以租代征”之所以会在一些地方风行起来，蔓延开来，同当地一些政府官员的默许、纵容，甚至是直接参与分不开的。这些官员虽然明白“以租代征”是一种明显的违法用地行为，但是由于“以租代征”可以突破建设用地指标的限制，解除当地经济发展的土地瓶颈制约，因此，在他们看来，“以租代征”不失为一种先进经验，值得加以总结推广。一些人甚至认为，自己即使因此而受到党纪国法的惩处，但也是当地经济发展的功臣而非罪人。在这种观念支配下，“以租代征”就成了一些地方土地市场的潜规则。

那么，这种默许、纵容甚至是参与“以租代征”用地方式的官员，真的是经济发展的功臣而非罪人吗？答案是并非如此——

首先，“以租代征”撕开了土地用途管制的“口子”，严重威胁到国家的粮食安全和社会稳定。

人多地少是我国的基本国情。因此，我们要实行世界上最严格的耕地保护制度，实行土地用途管制。新《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 “以租代征”撕开的恰恰是土地用途管制这一“口子”。而且，由于租地不需要国家有关部门审批，这样实际上早已成为建设用地的土地，在帐面上，依然还是耕地，使得中央无法准确掌握土地信息，从而给宏观决策带来危害。

国以民为本，民以食为天。如果这种帐面上耕地数量保持不变，但实际上却在不断加速流失的趋势，不能得到及时有效的遏制。那么，国家的粮食安全和社会稳定迟早会受到严重威胁。覆巢之下，焉有完卵？此时，你那一时一地的经济发展，即使速度最快，又有何意义？

其次，“以租代征”突破建设用地总量指标控制，将使宏观调控效果大打折扣。

针对国民经济运行中存在的突出问题，本轮宏观调控的一大鲜明特色，就是信贷投放和土地供给两道闸门一起管。这主要是因为资本和土地是现代经济发展的两大轮子。金融是国民经济的命脉，是现代经济的核心，在国民经济体系和社会经济活动中居中心主导地位。而土地为一切经济活动提供场所，是一切经济活动的基础条件。对建设用地指标总量加以控制，对投资增长过快起到的是釜底抽薪的作用。

当前，宏观调控效果虽然已经显现，但是调控仍处关键阶段。新开工项目很多，新的投资规模依然居高不下，以投资求发展的冲动和欲望依然强烈，投资再度膨胀的压力仍然存在。如果“以租代征”任其发展蔓延，宏观调控无疑是失去了土地这道闸门，那么，投资增长过快的势头就有可能迅速反弹，那将意味着我们要为此花费更多的时间，付出更大的成本。

第三，“以租代征”不利于当地产业结构升级，不利于当地区域经济的长远和可持续发展。

对于具体企业来说，追求的自然是尽可能以低成本的方式加速规模扩张。但是，对于个体有利的，有时并不有利于局部和全局。这就是经济学上的合成谬误。对于区域经济来说，土地成本、数量有时作为一道门槛，也不失为一个筛选高新技术企业的有效手段。刹车是阻碍车轮前进的，但是车子的前进，却少不得刹车的作用，这就是辩证法。辩证地看，利用土地进行筛选，反而会有利于当地产业结构的升级。

相反，如果对于用地需求是“低门槛”式地有求必应，那么，在这种情况下，必然会出现那种占地增长速度大大高于经济增长速度的低效率利用。必然的结果是，过不了多久，将面临无地可用的窘境，当地的工业化、城镇化进程将难以为继。

最后，政府主导下的“以租代征”，其实质是一种只顾眼前不顾以后的吃子孙米饭的短期行为。

在一些地方，“以租代征”是在政府直接参与主导下完成的，即“以租代征”不是发生在企业与农民之间，而是发生在地方政府与农民之间。这原因主要有二：一是政府是当地园区建设的主体，出于降低土地取得成本考虑，政府采取了“以租代征”；另一种是，农民出于风险考虑，不愿意与用地企业签订“以租代征”的“租赁合同”，而要求政府代企业出面签订，政府出于对GDP、税收等考虑，同意了。

不论出于何种原因，这种政府主导下的“以租代征”的用地方式，其实质是这届政府“吃”了下届政府的短期行为。土地是这届用的，“租赁费”却是下届付的。政绩是这届创造的，代价却是下届承担的。所以这也是“以租代征”之所以会在一些地方成为用地潜规则的一大原因。

　　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)　　(作者：章林晓)