城市规划与土地利用如何衔接？

城市规划与土地利用如何衔接？

2005年6月8日　　来源：中国建设报　

据说目前我国的法定规划有83种之多，不管这些规划分别由谁负责，共同的目标是服务于经济和社会的健康发展。在城市化的快速发展进程中，面对越来越尖锐的土地矛盾，我们应如何加强城市规划和土地管理，实现城市总体规划和土地利用总体规划的有效衔接？日前，部分专家及政府官员谈了他们的看法。

中国土地勘测规划院规划所所长郑伟元：

规划衔接不好从根本上说是体制问题

科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等，是各种规划共同的问题，从根本上说是体制问题。土地规划和城市规划衔接不好，反映了中央和地方的关系。土地规划是5级规划，有一个指标控制，所以地方规划首先要反映中央的意图。但是就城市规划而言，由各个城市按照国家法律政策的要求编制，不排除很多地方单位完全按照地方政府的意图去编制规划。

中国宏观经济学会常务副秘书长王建：

规划协调需要共同努力

土地利用和城市规划两者在审批权限、分类体系、编制技术路线上有差异，但在衔接上没有大问题。坚持可持续发展战略，统筹城乡发展，正确处理好人口增长、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系，是两个规划衔接的总基础。而具体的衔接是：规划指导思想、目标要衔接；土地分类、建设用地标准要衔接；对城乡结合部的交叉点问题要共同研究；重视跨区域、跨流域的规划。实际上，无论是城市规划也好，还是土地规划也好，现在的问题非常多，但是好多问题不在于规划本身，而是规划之外的因素，需要其他方面共同努力。

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军：

改变目标导向，建立长效合作机制

城市总体规划为什么被指责成圈地的一个工具？原因之一是地方政府以及相当多的规划编制单位，在编制总体规划时单一强调目标导向，有些目标过高过远；二是地方政府急功近利，盲目扩大地盘，致使土地管理失控。而土地利用规划也没有实现预期目标：由于土地利用规划的目标太单一，在保护耕地的单一目标和发展经济的综合目标之间，地方政府往往更偏向于发展；信息不对称，用地指标一刀切，致使真正需要耕地用来发展的地区因为远远不够只有犯规，发展机会较少的地区因地多而浪费。

现在我们要转变观念，城市规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。另外，两个规划也好、两个部门也好，要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。

深圳市城市规划设计研究院副总规划师牛慧恩：

建立统一的规划空间体系

规划打架其实是一个很严重的问题。如果是两个规划不协调，开发商可以说我符合这个、不符合那个，另外一个说我符合那个、不符合这个，都是对的。国外的空间规划都是一个体系，从大到小、从国家到区域，相互衔接，层次关系清晰。而我们由于部门管理的侧重点不同，规划之间相互矛盾。城市总体规划是综合性规划，土地利用总体规划是综合性的还是专项的？如果是专项的可以去保护农田、保护生态用地，如果是综合性的，都这样定，能不能发展到一起？所以我觉得应该建立一个统一的空间规划体系，按照从大到小的层次去梳理。

北京市国土资源局副局长张维：

关键是把握好彼此的角色和作用

城市规划与土地利用规划的衔接非常必要，关键是要把握好彼此的角色和作用。城市规划应该说更侧重于规划市区的科学合理的布置，甚至于深化到城市的设计、建筑艺术层面，更多地强调技术层面的合理性。土地总体规划应更多地强调保护土地资源，对保障措施提出意见。

两者的衔接首先要落实到规划的编制阶段。从前年开始北京对城市总体规划进行新一轮修编，规划部门非常重视和国土部门的配合，对土地利用进行专题研究并单列章节。我觉得这是一个成功的经验。在审批和实施的过程中也要衔接，在一个坐标系里面来研究问题、形成共识，落实管理的规则。目前我们的做法是：保证按时序实现规划；城市土地和规划部门共同开展区镇乡镇的土地利用规划和乡镇规划，用途管制和规划实施步调一致；搭建平台、信息共享；两个部门共用一套卫星资源，共同介入规划和土地实施管理；尝试建立城市空间资源利用效果反馈系统。

天津市规划局副局长尹海林：

三大招数化解城市发展与土地控制难题

一方面要加快发展，另一方面要控制土地，怎么办？第一，要尽快制定全国的城市发展战略。这一轮城市总体规划还是一个过渡，因为先天不足，所谓先天不足是没有一个全国性的发展战略来指导各个城市的发展。所以我觉得国家应该认真研究全国的城镇发展战略，同时跟现在正在编制的全国土地利用规划很好地结合起来。第二，必须要用经济手段调控。各个城市扩大规模的主要驱动力是经济利益，控制不住的原因是没有采用经济手段。发达的地区要想发展，占地的话，就要付出更多的经济代价，补偿到发展不够好、或者需要保护的地区。第三，要在各省市培养一批懂规划，懂土地管理的专业队伍，负责对该地区土地利用规划和城市规划进行研究。

　　　(中国房地产信息网 www.crei.cn)　　(作者：李兆汝)