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土地征用概念的法律定义及实际运用情况 依照《宪法》规定，征用土地的范围仅限于“公共利益”用地。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对征地问题也都作出了明确规定。但何为“公共利益”?到目前为止，尚无准确界定。 随着城市规模的迅速扩张和城市化的快速发展，征地已成为新增建设用地的主要来源。在实践中，无论何种用地性质及是否为“公共利益”需要，凡涉及农地转为非农地一律都是通过征用的方式取得的；非公共用地大多数是以公共用地的名义征用的。“土地征用”概念已失去了其法律意义。以某省为例，2000年和2001年两年共征用土地9．34万亩，其中城市经营性用地2．14万亩，占征地总面积的22．9％。 土地征用的实际补偿情况 以基础设施建设项目用地的土地征用补偿情况为例：从目前情况来看，基础设施项目多数是中央、行业主管部门出一部分资金，地方出配套资金，或中央负责工程建设投资，地方负责征地费用。不少地方搞基建、上项目，在投资不足的情况下，首先想到的是压低征地费，不按法定标准计列征地补偿费。 基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费明显偏低，有的甚至低于法定标准。如：建设高速公路征地补偿费每亩只有6000元-8000元，而同期同类土地上，其他建设项目征地补偿费却在几万元。而在国外，建设高速公路的土地取得成本一般占工程总投资的50％-60％，而我们只占10％-15％。有的地方一些用地单位和个人采取各种手段，或压低或抬高，使法定的征地补偿标准失去实际意义。正是由于低价征地与高价征地并存，导致征地工作中争议的发生，严重影响了地方经济建设和社会稳定。建议在国家投资地方基础设施建设的财政预算中，明确国家出资额中的农民补偿安置费用一项。 实行“征用”和“征收”并行的双轨制度 笔者认为，若凡涉及农地转为非农地，不管是否用于“公共利益”，一律都通过征用方式取得，其行为过于随意，缺乏公信力。 《土地管理法》第四十七条明确规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”虽然这项规定和有关征用土地补偿标准的规定表明，这种补偿是由国家确定标准的一种经济补偿，并不是国家向农民“买”地的“市场价格”，价格是商品交换的产物，而在《土地管理法》中没有将征用土地视同为商品交换。但是需要注意的是，按照国家制定的标准进行补偿是在一个重要前提之下的，即按照《宪法》和《土地管理法》原则必须是用于“公共利益”征地的补偿。而在实际征地过程中，地方政府并非都是基于“公益性”，同时也不可能完全基于“公益性”，因为地方政府要发展地方经济，居住、商业等占用农用土地不可避免，就必须要征用土地。因此，对“非公益性”用地，如果仍然采用“公益性”用地的标准补偿显然不合理。 政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后又以市场价招标、拍卖出让，即使政府完全按照法定标准补偿被征地者，也存在着巨大的收益差额。这些收益差额若由地方政府或部门占有，显然有失公平，因为农民集体作为所有者和农民作为当前使用者理所应当参与土地收益的分配。当前农民之所以对政府征地进行阻挠，也有来自这方面的原因。但是，如果对所有被征用土地都按市场价征购，可能还不适合当前我国所处的政治、经济条件。 鉴于上述考虑，可实行土地“征用”和“征收”并行的双轨制度，作为一项在不违背法律规定的“土地征用”原则的大前提之下，解决和缓解当前征地中存在的部分矛盾和纠纷的过渡性政策，即对征用“公益性”和“非公益性”用地区别对待。对“公益性”用地实施“征用”，仍保留“征用”的法律意义；对“非公益性”用地实施“征收”。征用土地实行“补偿价”，仍采用“土地补偿费＋农业人口安置费＋青苗补偿费＋地上附着物补偿费”的补偿计算方法，并以保证被征地农民生活水平不降低为原则；而非公益性项目则实行“征收价”，按照市场价对农民集体土地进行征收。土地收益如何在农民、农民集体和政府三者之间科学合理分配，有待进一步深入研究。 土地征用补偿标准市场化的制度分析 征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在受让双方都应该是合理的市场价值或乐意接受的价格。因此，对非公益性建设用地的征地价格可通过有资质的评估机构进行估价后由征地双方确定。 以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准，体现了农民对土地的权利，体现了市场经济公平竞争的原则。对非公益性用地，应以农地转用后土地的用途为土地价格确定的依据。因为在法律赋予农民集体完整的土地产权的条件下，根据地租理论，农地转用后的增值中含有农民集体应得的部分，而征地恰恰是农民集体丧失了获取这种潜在收益的权利和能力。国家同时应制定相关办法，明确参与收益分配的对象和分配比例。对征地价格的评估不仅应考虑区位、转用后的收益等因素，还应综合考虑由于农地转为非农地，所造成的环境价值损失和剩余农地因规模变小而降低的价值。 土地征用补偿标准确定的国际发展趋势 土地征用补偿的原则各国不尽相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向社会化的转变也有不同的规定。但就世界各国立法的整个发展趋势来看，对于国家征用行为所造成的损失补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便使农民所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。在美国，土地完全商品化，宪法明确规定，只有限于公共目的，而且需有合理的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格计算；同时，还补偿因征用而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。 现行征地制度中存在的深层次问题和各个利益主体之间的矛盾冲突，其根源在于集体土地所有权与国家土地所有权法律地位的不平等，集体土地产权制度本身存在的缺陷，以及法律对征地范围和征地权运用的规定过于笼统。征地制度改革对政府的利益触动最大，征地改革的取向，说到底应该是政府还利于民。
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