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随着社会主义市场经济体系的建立和发展，始建于计划经济时代的现行征地制度与市场经济不匹配的现象日益显现，并在征地实践中造成了不少的矛盾和冲突，诸如征地范围过宽、征地补偿偏低，安置不妥当和征地程序简单、欠缺监督机制、征地过程不透明等。尽快改革和完善现行征地制度已成为当务之急，本文拟就征地制度改革的有关问题进行探讨。 ◆征地制度改革是市场经济发展的必然趋势 1999年实施的《土地管理法》虽然对征地工作作出了一些新的规定，但在实践过程中，仍然存在一些问题。征地补偿按照计划经济的方式测算，不能充分体现市场经济中土地价值，难以实现不降低农民生活水平的目标；征地补偿乱，不依法补偿较为普遍，低价征地和高价征地现象并存征地程序相对简单，征地过程不透明，没有让农民参与征地全过程，两公告一登记流于形式，没有彻底解决征地中的补偿公开的问题；征地工作缺少监督和落实，征地费用分配乱，征地人员安置难，征地工作中农民权益没有全面保障；必须对征地管理制度进行改革，积极解决征地工作中存在的诸多问题，才能适应市场经济发展的需要。 在市场经济发展过程中，征地制度改革主要集中在征地目的、征地范围、征地程序、征地补偿、征地人员安置等方面；要界定征地目的和范围，建立参考或者依据土地市场价格确定的征地补偿制度和依土地财产权分配征地补偿费的分配制度，建立有效的失地农民安置制度，公开征地程序和制定纠纷裁决仲裁制度等。 ◆规范征地目的和征地范围是征地制度改革的前提 我国《宪法》和《土地管理法》虽然明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用”，但是从没有对“公共利益”进行解释和规范，在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就是公共利益的观念；造成实际中征地行为直接由用地单位实施体现的，形成了企业征地的情形，出现了“××道路建设征地”“××别墅建设征地”的现象，征地目的直接指向投资者的利益和项目。必须明确征地目的，界定征地范围才能有效的推动征地制度的改革。 笔者认为征地的依据是公共利益，公共利益包括公共使用和具有公共利益的用途；公共使用指代表公共利益的主体直接使用行为，具有公共利益的用途则指征用的用途是直接为公众服务。因此“公共利益的需要”应理解为国家进行经济、文化、国防建设，以及兴办社会公共事业的需要，其用地范围可以界定为国防军事用地、国家政府机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、其他特定的用地。 ◆改革征地程序是征地制度改革的重要环节 现行《土地管理法》的征地程序是先征地后公告，征地供地分开。征地的依据是项目立项或者区县政府为实施土地利用总体规划的需要，征地前由土地管理部门进行调查核实情况，确定征地补偿标准。征地人员安置途径后拟定“一书四方案”，报有批准权的政府批准征地；征地经批准后由土地管理部门实施征用土地公告、进行征地补偿登记和调查，拟定征地补偿、安置方案报区县政府批准后实施。这种征地前不告知，征地后公告实施，任何争议不影响征地方案实施的规定，没有充分尊重农村农民的权利，没有充分保护农民利益；同时所有征地工作都由土地管理部门操作实施，将政府机构陷入具体的征地事务中同时也容易孳生腐败，因此完善征地民主程序是非常必要的。 笔者设想，完善征地程序的民主化，应当首先明确政府是征地的审查审核机关，其次应当规定征地前应当公告并征求被征地集体经济组织的意见，商谈征地补偿安置事宜；因而可以设定：用地单位征地前向政府申请——政府审查征地申请的合理性、必要性——政府公告征地行为(包括征地范围、征地的法定标准)，听取被征地农村集体经济组织和成员的意见——用地单位与被征地集体经济组织商谈具体的征地补偿标准(必要时，政府出面进行协调)——政府批准征地——征地后公告，落实实施补偿安置。征地程序中还应当严格控制征地的权利，规定政府批准征地的权限，规定作出批准征地的期限以及征地本身的有效期限。 完善征地程序要全面建立征地审核制度。目前征地工作，征地审查工作由土地管理部门全权操作，主要审查征地的材料是否齐全、是否符合程序；应当在征地制度中设置严格的审核机制，并按照严格的程序审查征地项目是否符合公共利益、征地补偿是否依法合理、征地人员是否依法妥善安置等；与农村管理体制结合建立征地费用使用监管机制，保证征地费用合法合理利用。 完善征地程序同时要改变目前征地管理工作重审批轻管理的现象，在新的征地程序中应当建立征地后期监督机制，严格规定征地的实施，从征地批准开始到征地补偿的落实应当在适当的时间完成，并能及时进行建设利用，防止“多征少用”“征而不用”“征地闲置”等现象出现，也防止长时间拖欠征地补偿款，使农民利益得不到保障。 ◆改革征地补偿标准是征地制度改革的核心 《土地管理法》规定征地按原用途补偿，以平均亩产值倍数计算征用土地的补偿费。征用耕地的土地补偿费为前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费为需要安置的农业人口乘以耕地的前三年平均年产值的四至六倍；征用其他土地。参照征用耕地进行补偿；但征用耕地的最高补偿不得超过前三年平均产值的三十倍。 按照北京市2001年菜田产值7757元／亩、粮田产值540／亩，则征地补偿最高不超过23.27万元／亩、1.62万元／亩。不合实际情况也难以操作，与实际补偿相差也较大。而种植花卉、西洋参等经济作物等农田年产值能够达到20万元／亩，乡镇企业用地年工业产值则高达百万每亩，道路产值、宅基地产值无法计算，完全参照征用耕地的补偿进行确定是非常不合理的，也不符合市场经济形式，产生了私下砍价的情形，市场不规范，存在一定形式上黑市场问题。实际上，土地价值已经脱离了单纯的农业产值，而与当地农民生活水平、经济发达程度有很大关系，征地补偿也应当考虑土地本身的价值、社会保障问题，结合土地的区位、土地的社会保障作用、农民生活水平等因素，采取综合补偿标准进行征地补偿。 目前，征地补偿尚没有完整的土地市场价格进行比较，征地后的土地用途不一致收益难以确定，征用土地时也难以明确其各种补偿组成内容，采取现行土地估价中流行的市场比较法、收益还原法、假设开发法、成本加成法都难以测算出征地补偿标准；在现行政策的基础上，采取综合产值计算征地补偿进行综合补偿是比较切实可行的，并在此基础上逐步研究分析征地补偿的组成，逐步采用成本加成法计算征地补偿。 还需要明确所有项目的征地补偿应当是相同的，不应为不同的项目(征地后土地用途不同)规定不同的征地补偿标准。对于相同区域的土地，其征地补偿一致；不因为道路市政等公益事业征地补偿就低，让部分农民承担社会发展的成本，而经营性事业征地就必须支付很高的征地补偿，让部分农民因为规划而获得较大的利益。 应当指出的，征地是将集体土地所有权强制转为国有土地所有权，征地补偿主体应当是农村集体土地所有者(农村集体经济组织)而不是农民个人；目前我国农村土地权利制度尚不完善，集体土地所有者和土地使用者关系和利益分配制度尚不明确，征地中补偿了土地所有权，如何补偿使用者需要在今后的实践中进一步论证。 ◆征地农民安置问题是征地制度改革的难点 现行的征地制度是计划经济体制下的产物，过去坚持“谁征地谁安置”，征地后需要安置的农民全部农转非、农转工，国家包下了全部就业、社会福利、养老等问题，使征地后农民得到妥善的安置；随着市场经济体系的建立，户籍政策、企业制度和用工制度改革，政府无法强制任何企业、任何单位接受安置农民，征地农民安置也必须符合市场规律，实行市场就业，使征地农民安置问题越来越难。 因此政府必须建立较好的制度妥善解决征地农民安置问题，首先必须突破原来农民、农转非农转工人员无法享受基本社会保障的规定，为征地安置人员建立社会保障，将征地安置人员纳入社会保障体系；其次建立政府就业培训制度，为征地安置人员提供就业培训机会，提高就业技能，适应市场就业需要；再次政府应为安置征地农民的企业提供一定的优惠政策，为自谋职业的征地安置农民提供扶持优惠政策和指导。 由于多年来农民就业生活习惯，就业能力和集体经济组织对农民的统一管理、农村集体的福利政策，农民愿意在本地区、本乡镇就业。在很长一段的时间内，农村集体经济组织、乡镇企业仍然是安置征地农民的重要途径，只有不断壮大农村集体经济，通过乡镇企业安置农民是比较符合现在实际情况。政府应当积极指导农村集体经济组织发展农村经济，在用地、税收等政策上给予更多的优惠，为农村集体发展提供更多的空间。并以农村集体经济组织安置为基础，逐步建立征地补偿费用入股、社会保险安置、留地安置、土地债券安置等多种途径安置征地农民，然后逐步过渡到社会化、市场化就业。 ◆完善农村土地制度是征地制度改革重要基础 虽然宪法、民法通则、土地管理法都规定农村土地属于农民集体所有，也明确由乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理，但并没有真正明确土地的农村集体所有制是如何共有，也未对集体土地的所有权主体代表及所有者主体与集体成员的关系作明晰的规定，出现“所有者虚无”现象；这种所有者虚无状况，使地产权益在土地流转过程中旁落，或落到政府口袋里，或落到少数农村干部口袋里，而真正的所有者主体以及广大农民的利益却没有得到充分保障。由于集体土地所有者主体模糊，导致使用者主体权益也就得不到落实。在征地过程中就容易产生征地补偿分配不合理的现象。所以利用健全建立土地所有权清晰、利益分配明确、土地管理权利、土地使用权责明确的集体土地产权制度，有利于维护土地公有制，也有利于土地的合理利用。明确农村土地所有权、所有权代表，所有权内部成员的管理，利益分配的关系，也必须明确农村集体土地所有者与土地使用者的利益、管理关系；通过农村集体土地所有权制度的建设，进一步明确农村集体土地所有权与农民的关系及收益分配关系；同时，需要通过法律制度明确保护农村集体建设用地所有者的利益。需要保护农村集体、农民、土地使用者的合法权益。应当在农村集体土地公有制的基础上建立“农村集体土地所有者权益(权能)”“农村集体土地使用者权益(权能)”制度，为征地改革提供很好的补偿依据。 ◆征地制度改革需要考虑更多的社会问题 1、征地制度是土地管理制度的重要内容，也是社会制度的重要部分，征地本身涉及到农民、农村、集体、国家等多方面的利益，征地制度的改革必然牵动到其他社会制度的各方面，如果仅仅进行征地制度改革，是没有意义的也是很难行通的，更可能会导致征地制度改革失败，应当把征地制度改革与农村制度改革、农村土地制度改革相衔接。 无论征地制度如何改革，土地征用并不能解决农民所有问题。土地征用是强制取得了农村集体所有土地，但也给予足够的补偿，没有降低农民生活水平，没有因征地而贫困；土地是农民的重要生产资料和资产，但不是农民唯一的财产，农民的生活并不是完全依靠土地的，农民的就业也不仅是耕种土地；农民生产生活问题、教育、就业、社会保险等问题是社会问题，不可能通过征地就全部解决了，更不能只由征地管理部门来解决，应作为社会问题由政府从社会、经济各种角度动员多方力量来解决。 2、征地农民安置是长久的问题。在我国现阶段的情况下，土地的社会保障功能必然充分发挥，将征地农民纳入社会保障体系是政府和社会责任和义务，不是解决农民就业问题的根本措施。农民就业社会化、市场是势在必行的，政府应当加强农民就业培训提高农民就业能力，积极创造就业岗位，为征地安置农民提供更多的就业机会，才是最终的解决之路。这不是通过征地制度改革能够实现的，征地制度改革只能为其提供更好的就业渠道和途径。 3、农村集体建设用地流转是征地制度改革的重要补充。在完善农村土地产权制度的基础上，规范征地目的征地范围，逐步开展农村集体建设用地流转是进行征地制度改革后，妥善解决土地资源配置的途径和补充。 4、现在推行征地、供地分开制度不利于征地制度改革；征地目的性非常明确，与征地后用途相关；征地行为的实施是公益性项目的必然过程，这明确要求征地与供地必然一致的；如果征地、供地绝然分开，必然弱化了征地目的，再次导致征地范围扩大化，征地制度改革难以设施。 征地制度改革是深层次的问题，涉及社会体制、国家基本制度的改革，特别是征地目的受现在公有制基本制度的影响，和目前经济发展的需要、大城市建设的需要相一致。因而征地公共目的的界定和修改并不是土地管理法能够确定，应当在更高层次的法规如宪法、民法、物权法、土地法中进行确定，征地制度的改革是一个长时间的问题，必须随着经济发展、产权制度的建立完善逐步到位。
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