关于《资产评估法（草案）》的修改意见
中国土地估价师协会
制定评估法将有助于规范评估行业的执业行为，保障相关当事人的合法权益，维护社会主义市场秩序，促进市场经济平稳健康发展。故本协会对全国人大着手制定评估法持积极态度，广大土地估价师对此也予以了高度关注。
我国立法法规定，立法应从国家整体利益出发（第四条）；体现人民的意志(第五条)；应以经济建设为中心，坚持改革开放（第三条）；应从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任（第六条）。
秉承上述立法精神，就《资产评估法（草案）》（简称《草案》）提出以下修改意见。
一、明确立法目的
估价行业是市场经济的产物，其能否生存壮大，首先在于是否适应市场经济发展需要，而不应期盼通过立法来保驾护航，更不可凭借相关法条对市场进行切分。否则就会有滥用立法权之嫌，所以评估立法的目的务须端正。在《草案》第一条中，将“促进资产评估行业健康发展”作为本项立法的目的之一，这明显不同于我国既有的会计师法、律师法和执业医师法，不妥。
建议：修改草案第一条，删去其中“促进资产评估行业健康发展”等内容。
二、科学统分行业
如果说社会分工是人类文明的标志之一，而愈趋精细的专业分工则是有效提升现代社会运行效率的必要前提，也是我国深化市场经济改革的方向之一。尽管就理论而言，一个正常人具有学习各种知识、从事各项工作的潜能，但基于时间和精力的有限性，不可能样样都学，行行都通，唯有专致一行，方有可能获得成功，即术业有专攻。
在市场经济中，有估价需求的品类众多，其中很多品类差异极大甚至属性截然不同，难有估价师能够每类皆通。因此世界各国估价业的通行做法是，根据估价对象的属性差异，将市场估价活动区分为不动产估价、动产估价、无形资产估价等不同的估价专业，要求估价师按类执业，在本人专业所及的范围内，为市场提供相应的技术服务。不仅如此，一些国家或地区还依估价师的能力与专长，对执业范围作进一步限定，如美国还进一步细分为住宅评估师、商业不动产评估师等。
《草案》中，以资产作为确定本项立法的主要标识，将各种自然与社会属性差异显著的估价对象一并归入资产范畴，并将与之相关的估价行为纳入本法的调整范围（第二条第二款），规定参加“全国统一考试成绩合格人员、取得统一印制的注册评估师资格考试成绩合格证书”（第十条第三款）；“具有两年以上在评估机构相应评估专业实践经验的，可以向资产评估行业自律组织申请执业注册。对于申请执业注册的人员，受理申请的资产评估行业自律组织应当准予注册”（第十二条）；“准予注册的，颁发由国务院资产评估行业管理部门统一印制的注册评估师执业证书”（第十三条）。
如是，一些通过统一考试、获准注册且取得统一印制的注册评估师执业证书的评估师，极有可能忽略自己的专业能力，跨行越界，实施全方向执业，这显然不是本项立法的初衷，更有违社会经济发展趋势。基于评估法要“适应行业发展趋势，具有一定前瞻性”的立法宗旨（草案说明），应在“草案”中逐一列出现有六类估价师，充分区分不同专业。
就行业分类看，既往的不动产估价、动产估价、无形资产估价是按估价标的物进行划分，这种划分界限清晰、互不交叉、逻辑闭合，与《物权法》相衔接。草案中将“企业价值评估”与之并列，而企业价值是一种混合概念，其价值寓于不动产、动产和无形资产之中，因而“企业价值评估”不仅没有明确的标的物，且与其他类别交叉，将其单独列出并与其他估价并列，显然属划分不科学。
建议：（1）删除草案中第二十二条有关估价机构执业不受行业限制的内容；（2）将第八条修改为“国家设定注册估价师专业类别”；（3）将《草案》第二条第二款中的 “企业价值评估”删除，相关内容修改为“估价业务包括土地和房地产估价、动产估价、无形资产估价和其他经济权益的估价”，本法不对“企业价值评估”予以规范。
三、严谨法律名称与法条用语
在本法起草过程中，有关法的名称曾多次反复，参与起草的主要部门和协会均不认同增加“资产”两字，在前期面向业内机构和人员的“立法意见调查”中，多数参与者认同的也是“评估法”或“估价法”，而非“资产评估法”。
建议删除“资产”的主要理由：一是“资产”是一个内涵尚存争议、外延有待清晰、类别包容繁多的概念，其中相当部分都与估价无关。因此世界多数国家相关立法的主旨都在于规范土地、房屋等不动产估价，因其具有价值量大、交易频率低、价值辨识的专业性强，寻常人不易把握等特点，客观上需要提供专业服务，而鲜见就所谓“资产”评估立法；二是按估价对象的不同属性，区分为动产、土地与房屋等不动产和无形资产，与《物权法》的分类界定一致，且边界清晰，科学合理，没有必要再以“资产评估”概念将其混同，否则极易埋下隐患，导致出现不具备资格（资质）的机构跨专业执业等一系列问题；三是估价法是调整和规范整个估价行业的大法，既包括资产评估行业，也包括国务院2003年101号文认可的其他五类估价行业，如果法律名称只体现六类估价行业之一的资产评估行业，便是把资产评估推到不恰当的位置，使资产评估行业与其他五类估价行业成为包含与被包含的关系，这既不符合科学立法的宗旨，也显失立法公平，同时还极易造成社会误解；四是土地和矿产属于自然资源，在一定条件下才会转为资产，试图用“资产”二字涵盖，概念不严谨。
建议：（1）将“草案”的法律名称改为中华人民共和国评估法或估价法；（2）将“草案”其他各条款中的“资产评估”代之以“评估”或“估价”。
四、对症规范估价行为
通过立法对估价行为予以规范，非常必要。“草案”说明中提及的“在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域造成国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题”，确实存在，但究其原因，既与从业者自律缺失、主管部门监管薄弱有关，更与不当扩展执业范围、跨专业执业相关联。近年来新闻媒体揭露、有关部门执法查处的一些案例，很多问题的症结恰恰在于有些估价师及估价机构跨专业执业，因专业能力缺失造成瞎评乱估，而相关主管部门和行业协会因职责范围所限，力所不及，从而造成监管死角。应当说，就同一专业看，缺乏自律、恶性竞争、监管不到位是主要问题，而不同专业间跨专业执业进一步加剧了恶性竞争，且规避了监管。
建议：立法应对执业行为的规范对症下药，尤其对跨专业执业造成的监管死角加大关注。
五、管理协调要顺应趋势
加强管理要从实际出发。由于我国是政府主导下的市场经济，估价行业的诞生是政府自我革命、自觉催生的结果，因此各估价行业不可避免地带有行政的烙印。估价行业行政化在社会主义的初级阶段、在中国经济的转轨时期、尤其在市场经济道德体系尚不健全的情况下，行政权威的震慑力和政府形象的公信力对保护行业发展有着积极的意义。但是，随着行业协会的建立与发展，政府主管部门应更多放权于行业协会自律，转为更多地承担市场监管的职责。
完善管理应符合改革方向。估价行业就其本质而言，是由共同利益者自愿结成的自律组织；社会经济的发展也要求估价行业回归自己的本质。因此“自立于政府体系之外、独立服务于市场经济”应是估价行业的发展方向和改革方向。根据国务院关于改革政府行政审批制度的要求，国土资源部于2002年印发了《关于改革土地估价人员和机构监督管理方式的通知》（国土资发﹝2002﹞237号），通知明确规定，一是土地估价师资格应通过公开考试取得。土地估价师资格考试工作由中国土地估价师协会组织，考试合格者，由中国土地估价师协会核发国土资源部统一印制的土地估价师资格证书。二是土地评估中介机构实行向土地估价行业自律组织注册的制度，土地行政主管部门不再评定土地评估机构的资质等级。三是建立行业规范，加强行业监管。土地行政主管部门变事前审批为事后监管，进一步加大监督检查力度。从事土地评估的中介服务机构必须与政府主管部门彻底脱钩，按照“独立、客观、公正”的要求，独立进行土地估价业务活动。各级土地行政主管部门要切实建立起抽查制度，定期对土地评估机构及其出具的土地估价报告进行随机抽查和评议。该通知回归了估价行业的市场属性，凸显了国土资源部的监管职能。目前中国土地估价师协会正从强化行业自律过渡到自律与服务并重；从管理机构为主逐渐转向管理估价师为主，尤为注重对估价服务质量的自律性检查和评价；并一如既往的接受拥有相应土地估价师的相关估价机构申请注册、执业，不存在任何壁垒。而部分评估行业与行政主管部门还维系着紧密的“许可”关系，具有很浓的行政色彩。
建议估价行业的改革首先应从立法的层面打破“许可”链条，明确行业协会与行政主管部门的关系，强化估价行业自律管理职能，回归估价行业协会应有的本质。
如果立法不能一步到位，也应在尊重历史、承认现实的基础上，通过法律对各估价行业共性的、原则性的要求做出规定，理顺行政主管部门与行业协会的关系，统一各行政主管部门对各估价行业协会的监管模式。各行业协会在法律的约束下、在各行政主管部门的监管下逐步向改革的最终目标靠近。也许过程较长，甚至会产生激烈的碰撞，但那是对评估行业走向成熟的历练，绝不应通过立法再去维护和强化某一个行政管理部门对各估价行业的管理权力，立法不应倒退，立法应坚持改革的方向，推动改革的持续前行。
如果按照所谓的国际上成熟市场经济国家发展大趋势，通过草案强行推动过于激进的行政管理体制整合，打破现有的专业化分工格局，会损害各估价行业的长远健康发展。特别是，“草案”对机构市场准入实行核准等内容，不仅不符合国际大趋势、大方向，而且也违背了我国行政审批制度改革的大原则，不利于估价行业的长远发展，即逐步走向“行业自律为主、政府适当监管”的目标。
建议：（1）对草案中第二十一条的内容作进一步研究后修改完善。主要是按照行政审批制度改革大方向，改变估价机构资格（资质）经行政审批才能取得的规定，改为向协会注册，报行政主管部门备案并向社会公示。注册条件仅限于具备专业资格的人员人数和资金。取消对机构名称的限制，规范协会会员会费计缴标准，切实减轻估价机构负担，为一家机构可以同时具备多种估价资格（资质）扫清障碍。（2）将第三十六条相关内容修改为“国务院相关行政主管部门组织实施估价行业管理协调配合机制，履行下列职责”。
附件1：资产评估法条款修改意见
附件2：资产评估法整体修改方案
