认真学习贯彻习近平总书记重要论述
努力为端牢两个“饭碗”贡献自然资源力量
王广华
习近平总书记指出，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。党的二十大报告强调要以新安全格局保障新发展格局，要求加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。粮食和能源两个“饭碗”，装的是关系国计民生的初级产品，是我们牢牢掌握发展主动权的底气所在。自然资源部门必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持底线思维，强化问题导向，为端牢两个“饭碗”、促进中国式现代化积极贡献力量。
一、深刻领会习近平总书记关于耕地保护和能源资源安全的重要论述和指示批示精神
习近平总书记多次强调指出，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”“中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里”。粮食、能源、矿产等初级产品在国民经济中不可或缺，是支撑经济社会稳定运行的基石。保障好初级产品供给是构建新发展格局的基础，是关系全面建设社会主义现代化国家的重大战略性问题。对于我国这个14亿多人口的发展中大国，端牢两个“饭碗”是长期的任务，不能有丝毫松懈。我们必须认真学习习近平总书记关于端牢两个“饭碗”的重要论述和指示批示精神，结合我国资源国情，深刻领会核心要义。
耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。党的十八大以来，耕地保护是自然资源领域各项工作中习近平总书记和党中央最为关心、强调最多的工作，无论是在推进乡村振兴战略实施，还是在推进新型城镇化建设、推进生态保护和修复等工作中，均对保护耕地作出重要指示批示。一是粮食安全和耕地保护都是“国之大者”。习近平总书记强调，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全则是战略问题；粮食问题不能只从经济上看，必须从政治上看；保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。保护好耕地、端牢粮食饭碗，在党和国家事业全局中具有基础性、战略性意义。“手中有粮，心中不慌”在任何时候都是硬道理，中国人绝不能在吃饭这一基本生存问题上让别人卡住脖子。越是面对逆风逆水的外部环境，越要明确绝不能买饭吃、讨饭吃。二是必须严守18亿亩耕地保护红线。习近平总书记指出，耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破；红线包括数量，也包括质量；18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。18亿亩耕地保护红线是保障国家粮食安全的战略底线，也是关系国家命脉的安全线，是一条不可逾越的红线，全党全社会都有严守的责任和义务。三是实施耕地保护需要树立系统观念。习近平总书记强调，耕地保护是一个系统工程，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求；必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把“藏粮于地、藏粮于技”落到实处；对违法占用耕地“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。实施耕地保护，必须强化系统观念，在保数量、提质量、管用途、强监管上打好“组合拳”，形成工作合力，全方位保护耕地。四是加强耕地保护必须压实责任。习近平总书记强调，压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责；主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛；要采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各级党委和政府的耕地保护责任。保护好耕地是地方各级党委和政府的政治责任，也是自然资源部门的政治责任，我们要把思想和行动统一到习近平总书记重要论述和指示批示精神上来，坚决贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的决策部署，不断完善耕地保护责任体系，推动耕地保护工作落地见效。
能源资源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。党的十八大以来，习近平总书记多次对提升能源资源保障能力和加强矿产资源勘查开发作出重要论述和指示批示，强调对我们这样一个大国来说，保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，要求加大勘探开发力度，夯实国内产量基础，提高自我保障能力。一是能源矿产资源勘查开发关系国家安全。习近平总书记强调，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”；矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。我国是全球矿产资源第一消费大国，也是全球矿产资源第一生产大国和贸易大国，今后一个时期对矿产资源的需求仍将保持在较高水平。我们必须加强战略性矿产资源的调查勘查和开发利用，建立安全可靠的勘探、开发、储备体系，提升能源矿产资源供给体系对国内需求的适配性。二是着力推动矿产资源国内勘探和增储上产。习近平总书记强调，要加大勘查力度，实施新一轮找矿突破战略行动；加快规划建设新型能源体系，提升国家战略物资储备保障能力。我国一些战略性矿产资源外采度高，必须明确重要能源资源国内生产自给的底线，加大矿产资源国内勘探力度，持续推动增储上产，做到在关键时刻保障经济循环畅通。三是妥善处理能源资源开发与生态保护的关系。习近平总书记强调，要积极践行绿色发展理念，加强项目环境保护，实现绿色发展、可持续发展。绿色低碳发展是化解我国资源环境紧约束的根本出路，也是促进经济结构升级的必然要求。我们要树立系统观念，坚持山水林田湖草沙生命共同体理念，将能源资源开发与生态环境保护很好地协调起来，通过绿色矿山建设，推动矿业高质量发展。四是依靠科技进步提高能源矿产资源保障能力。习近平总书记指出，向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题；集中资源攻克关键核心技术，加快清洁高效开发利用，提升能源供给质量、利用效率和减碳水平。随着我国矿产勘查从浅部转向深部，从寻找露头矿转到覆盖区找矿，从低山区转到中高山—深切割区，找矿难度增大，我们必须加强科技创新，让科技创新真正成为实现找矿突破、破解资源利用难题的根本动力。
二、严守18亿亩耕地保护红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中
党的十八大以来，党中央提出了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，部署实施耕地质量提升工程，统筹划定永久基本农田保护红线，建立省级党委和政府落实耕地保护责任制，通过一系列硬措施严守耕地保护红线。自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，以守牢18亿亩耕地保护红线为目标，会同有关部门完善法律制度、严格用途管制、加强督察执法，特别是结合国土“三调”反映出的问题，建立并实施“两平衡一冻结”制度，非农建设占用耕地实行“占补平衡”制度，耕地转为其他农用地和农业设施建设用地实行年度“进出平衡”制度，对违法建设占用耕地实施冻结补充耕地指标制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。2021年、2022年连续两年全国耕地总量实现净增加，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头。
同时，我们也要看到，我国耕地家底并不丰厚，保障粮食安全的任务十分繁重。当前和今后一个时期，随着城镇化、工业化持续推进，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出。新时代新征程上耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。一是保障粮食安全必须保有18亿亩以上的耕地。我国粮食产量连续8年稳定在1.3万亿斤以上，实现了库存充实、储备充足、供应充裕、市场运行总体平稳的现状。实现粮食稳定生产的基础是保有足够数量的耕地。有研究机构测算，我国14亿多人口，每天就要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉。要满足如此庞大的需求，每年的粮棉油糖菜播种面积大概需稳定在23亿—24亿亩，如果按照1.3的复种指数倒推计算，耕地必须保持在18亿亩以上。此外，我国每年进口的大宗农产品，如果根据生产能力折算为耕地，也是很大的一个数。我们不能因为口粮和谷物自给率高，就片面认为粮食“够吃了”，就认为耕地够用了。守住18亿亩耕地保护红线，保障的是粮食安全的底线。二是耕地保护的形势总体仍然严峻。国土“三调”显示，我国耕地家底并不丰厚，2019年底全国现状耕地为19.18亿亩，与2009年底的“二调”数据相比，10年间减少了1.13亿亩，主要原因是农业结构调整、平原种树和绿廊建设；耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。同时，现有耕地中有一部分属于难以或不宜长期稳定利用，有的还面临荒漠化、石漠化威胁，从长远看要进行退耕。我们面对的就是这样一个资源条件，要用占世界9%的耕地，养活世界近20%的人口，耕地保护的任务始终十分艰巨。三是耕地区域分布变化导致粮食产销不平衡状态加剧。耕地保护不但有数量底线上的约束，也有布局结构上的要求。我国“耕地资源—粮食供给—生态安全”长期处于“弱平衡”状态。国土“三调”显示，2009—2019年10年间，全国耕地分布重心北移、质量下降，秦岭—淮河一线以南耕地减少1.49亿亩，占全国耕地的比例从“二调”时的41%降低到36%；位于一年三熟制、一年两熟制地区的耕地占全国耕地的52.13%，比“二调”时降低6.81个百分点，耕地“南减北增”趋势加剧。历史上曾经的“南粮北运”，如今已变成“北粮南运”。而且，从全国耕地净增加的区域分布看，70%集中在400毫米降水量以下的北方缺水地区，相当一部分要靠开采地下水进行灌溉，给北方地区水资源利用和生态保护带来新的挑战；从全国宜耕后备资源区域分布看，主要集中在西北、华北、东北等水热资源不匹配的地区，在没有外来调水工程的情况下，不适宜再大规模开发耕地。四是耕地保护的激励约束机制不够完善。耕地因比较收益低，当与工业厂房、道路建设尤其是国家级、省级重点项目发生冲突时，与果树苗木、养鱼养虾养猪产生矛盾时，往往最终被“牺牲”的还是耕地。一些地方总感到“我占一点，不碍大局”，大局意识不够、底线思维不够，用地大手大脚，土地粗放利用的状况尚未根本改变。2010—2020年，全国有329个城市总人口减少，其中133个地级市和196个县级市人口分别减少8.5%、13%，出现“收缩城市”特征，但同期建设用地分别增加22%、17%。一些地方耕地保护意识不够强，违法违规占用耕地问题依然较为突出。今年以来，自然资源部集中公开通报了在2022年耕地保护督察中发现的67个重大典型问题，以及在2023年督察执法中发现的56个违法违规重大典型问题，包括一些地方政府及其部门非法批地、违法征地、主导推动违法占地，以及侵占耕地挖湖造景、占用永久基本农田种植破坏耕作层的绿化装饰草皮、补充耕地不实、农村乱占耕地建房等问题。此外，近年来农业生产成本上升，也在一定程度上影响了农民种粮积极性。据国家发展改革委统计，2012—2020年稻谷、小麦和玉米三种粮食的平均生产成本从770.23元/亩上涨到880.77元/亩，净利润从168.40元/亩下降到47.14元/亩，严重挫伤了农民种粮积极性，也助推了耕地“非粮化”倾向。
粮食安全、耕地保护，关系人民群众切身利益，关乎国家长治久安，守好18亿亩耕地保护红线是必须完成的政治任务。自然资源部将认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，和全社会一道坚持最严格的耕地保护制度。重点抓好三件大事。一是稳住总量。按照《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》部署，将18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田的保护目标任务持续到2035年保持不变，足额带位置分解下达。二是优化布局。国家层面，采取经济奖惩等措施，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，遏制“北粮南运”格局加剧。地方层面，通过综合整治等措施，因地制宜把山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，用“山上”换“山下”，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，让各类农业生产各得其所。各地在恢复耕地过程中要留出一定过渡期，尊重农民意愿，加强政策引导，不能强制实施。三是压实责任。配合国家发展改革委等部门认真做好《省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核办法》印发后的考核工作，并推动层层落实耕地保护责任，真正做到党政同责、严格考核、一票否决、终身追责。
在具体工作中，重点把住三个环节。一是严控增量。严控新增城镇建设用地，省市县级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量空间使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间；在年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制，为未来发展预留合理空间；城镇开发边界局部确需调整的，要坚持城镇开发边界规模和扩展倍数不突破的原则，确需调入城镇开发边界的，必须在其他区域等量缩减。二是盘活存量。坚持“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金、技术换空间”，提高建设用地的利用效率。支持超大特大城市稳步推进城中村改造，在北京等15个省（市）的43个城市开展低效用地再开发试点。继续完善“增存挂钩”机制，按照“基础指标+盘活指标”方式下达土地计划，增强省级统筹能力，激发盘活存量的动力。推动超期未开发土地依法处置，推动闲置土地司法查封和处置加强衔接。推广应用节地技术、节地模式和示范县（市）经验。三是严格执法。坚持以“零容忍”的态度严肃查处违法建设占用耕地的行为，充分发挥自然资源部门卫星遥感监测优势，及时筛选违法占用土地面积比较大的项目，强化执法查处。加强自然资源领域执法督察与纪检监察监督的贯通协调及行政执法与刑事司法的衔接，及时公开通报重大典型案例，提升违法违规占用耕地成本，以“长牙齿”的硬措施严守耕地保护红线。
三、加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，确保能源的“饭碗”端在自己手里
党的十八大以来，我们加强基础地质调查工作，推动实施《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》，全国1∶5万区域地质调查覆盖率达45.5%，重要找矿远景区实现全覆盖；累计发现17个亿吨级大油田和21个千亿立方米级大气田，新形成32处非油气矿产资源基地。我国主要矿产资源储量在开发强度持续加大的情况下实现增长，煤炭、钨、钼、锡、金、稀土、磷、石墨等矿产品产量多年保持全球第一。天然气水合物试采取得重大进展，先后完成“探索性试采”和“试验性试采”。近两年启动实施新一轮找矿突破战略行动，已取得山东莱州金矿、云南昭通磷矿、四川雅江锂矿等一批重大找矿突破。加大支持矿产勘查开发政策供给力度，改革矿业权出让收益征收方式，完善矿产资源勘查开采政策，规范矿业权出让制度，推进“净矿”出让，完善采矿用地保障政策，促进矿业市场繁荣。加强绿色矿山建设，发布在产矿山124个矿种开发利用“三率”最低指标，矿产资源综合利用水平逐步提高。
与此同时，我国对铁矿、石油等大宗矿产的需求持续攀升，特别是随着全球能源绿色低碳转型，对锂、钴、镍等发展清洁能源所需的战略性矿产的需求快速增长。全面推进社会主义现代化国家建设，必须高度重视矿产资源这个经济社会发展的重要物质基础，加大能源矿产资源勘探开发力度，夯实国内产量基础，提高国内保障能力。一是矿产资源是建设现代化产业体系的基石。建设现代化产业体系是党中央从全面建设社会主义现代化国家的高度作出的重大战略部署，也是推动高质量发展的必然要求。产业结构变化、科学技术进步，虽然改变了矿产资源的消费结构，降低了单位产值中矿产资源的消费量，但对矿产资源的依赖性没有根本改变，矿产资源在国民经济中仍然处于基础性、支撑性地位。加快建设现代化产业体系，发展壮大高端装备、新能源汽车、航空航天等战略性新兴产业，必然需要大量铜、铝、锂、锰等矿产资源作支撑。比如，我国新能源汽车在全球市场上表现出强劲的竞争力，背后离不开重要金属矿产的支撑。据国际能源署（IEA）报告统计，每辆电动汽车平均需要53.2公斤铜、8.9公斤锂、39.9公斤镍、24.5公斤锰、13.3公斤钴、66.3公斤石墨、0.5公斤稀土。今年1—7月，我国新能源汽车出口63.6万辆，同比增长1.5倍，增速远超传统能源汽车。据瑞银集团预计，2022—2030年，中国品牌在全球电动汽车市场的份额将由17%提高到33%，几乎翻番。要达到这样的生产规模，需要更多的矿产资源作支撑。二是加快构建新发展格局必须加强矿产资源国内保障能力。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央立足实现第二个百年奋斗目标作出的战略决策，是把握未来发展主动权的战略性布局。构建新发展格局的前提是确保极限情况下国内大循环的稳定畅通，这就要求必须确保国防、民生等基本需求的矿产资源的有效供给。近年来，我国有相当一部分战略性矿产进口量在显著增长，但国内矿产资源勘查开采呈现“两降一难”的态势，即国内固体矿产勘查投入整体下降，储量增幅整体下降，矿产资源增储上产难度增加，国内能源资源供给面临挑战。面对这样的形势，迫切需要实施新一轮找矿突破战略行动，推动重要能源和矿产资源国内增储上产，满足构建新发展格局对矿产资源的巨大需求。三是矿产资源国际市场供应面临挑战。改革开放以来，特别是加入世界贸易组织后，我国充分利用国内国际“两个市场、两种资源”，逐步发展成为世界上最大的矿产品生产国、消费国和贸易国。当前，各国对矿产资源供应的关注日益从经济性转向安全性，部分资源供应国收紧矿业投资政策，矿业投资壁垒升高。同时，我国矿产资源依托国际市场供应保障的稳定性、持续性面临一系列挑战，从国际上获取关键矿产资源的外部环境趋于复杂，不确定性增加。我们既要积极支持矿业企业“走出去”，深化国际矿业合作；也要未雨绸缪，把困难估计得更充分、风险思考得更深入，采取针对性措施，掌握主动权，始终把力量基点放在自己身上。
保障国家能源资源安全，关乎中华民族伟大复兴，关乎中国式现代化进程。必须围绕国家战略需求，加强战略性矿产资源勘探、开发、储备等全链条工作，既尊重市场规律，使市场在矿产资源配置中起决定性作用，又考虑矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全这个特殊实际，更好发挥政府作用，加快提升我国战略性矿产资源产业链供应链自主可控能力。一是实施新一轮找矿突破战略行动。聚焦战略性矿产资源，特别是把外采度高、关乎重要能源资源国内生产自给的重要矿产，摆在优先位置考虑，加大工作强度和深度。遵循地质找矿规律，对基础调查区、重点调查区、重点勘查区、重要矿山深部的地质找矿工作进行系统部署，聚焦重要含油气盆地和重点成矿区带，有侧重地开展调查和勘查。完善生态保护红线内地质调查与矿产资源勘查开采差别化管理政策，允许开展部分战略性矿产勘查活动。推动有效市场和有为政府更好结合，政府加强基础地质调查和战略性矿产调查，多提供勘查区块，并加大政策供给力度，引导鼓励各类投资主体进入矿产勘查开采领域，促进矿业市场繁荣；矿业权人要加大勘查力度，多提交资源储量。加强对勘查找矿的政策支持，鼓励“就矿找矿”，采矿权人可直接勘查上部和深部资源，无须办理探矿权新立登记；取消探矿权分立及变更限制，允许保留探矿权继续勘查，降低探矿权延续面积扣减比例；允许符合条件的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源以及矿业权之间夹缝区域协议出让；放宽探矿权转让限制，让更多有技术、有能力、有意愿的地勘单位和企业获得探矿权。充分发挥科技对勘查找矿的引领作用，加强科技创新和攻关，推进产学研结合，着力解决矿产资源勘查利用技术和装备的“卡脖子”问题，推动高精尖勘探装备国产化。二是着眼重要矿产产能提升。加快重点矿业项目的审批，对一些具备基本条件的矿业项目，提高行政审批效率，缩短手续办理周期，推动新建和改扩建矿山新增产能尽快投产达效。对纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在办理建设用地审批手续时由自然资源部直接配置建设用地计划指标。探索推进“净矿”出让，在矿业权出让前，开展拟设矿业权禁止、限制区域核查，明确后续办理审批备案事项的相关要求，消除矿业权人的后顾之忧。针对我国矿产资源共伴生矿多、难选冶矿多的特点，加强共伴生矿产资源综合利用，其中，对紧缺战略性矿产，聚焦资源量大、品位较低的矿床，加大综合利用技术攻关和推广应用力度，提高资源的可利用率；对优势战略性矿产，大力提升开采回采率、选矿回收率、综合利用率，加强尾矿的循环利用，推动实现优矿用好、呆矿用活、劣矿用足。高质量推进绿色矿山建设，将生态环境保护要求贯穿于矿产资源开发全过程，努力推动新建矿山全部按照绿色矿山标准建设，生产矿山加快改造升级，逐步达到绿色矿山建设标准，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、矿区社区和谐化。
端牢粮食和能源两个“饭碗”，是自然资源系统的责任所在。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党中央、国务院决策部署，强化国家立场、立足部门职责，加大政策供给、夯实工作基础，推动全社会更好地严守18亿亩耕地保护红线，更好地促进重要能源和矿产资源国内勘探开发和增储上产，努力为强国建设、民族复兴贡献自然资源力量！
（作者为自然资源部党组书记、部长）
来源：2023年第5期《党委中心组学习》
