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《自然资源分等定级通则》解读 伍育鹏 吴克宁 廖佳佳 冯喆

来源: 日期:2021-04-12 14:57:26
        2021年3月2日,自然资源部正式颁布《自然资源分等定级通则》(TD/T 1060-2021)(以下简称“《通则》”)作为推荐性行业标准。自然资源分等定级是自然资源资产产权制度的重要内容,是各级自然资源主管部门落实自然资源资产有偿使用制度,建立自然资源资产评价评估体系,促进自然资源管理向数量、质量与生态管护并重转变的基础性工作。《通则》的颁布实施,标志着在自然资源分等定级工作有了标准的程序和方法,有助于科学评价和管理自然资源,全面掌握我国自然资源质量分布状况,促进自然资源保护与合理开发利用。以下,就《通则》的情况进行解读。
《通则》编制的背景和历程
        随着人与自然和谐共生、山水林田湖草生命共同体、“绿水青山就是金山银山”等生态文明思想不断深入人心,全国贯彻落实习近平生态文明思想的意识不断增强,探索生态环境友好型、经济可持续发展型、资源永续利用型的社会发展模式,成为生态文明建设的内在要求。其中,自然资源保护与开发利用管理是生态文明建设的重要制度性保障,具有全局性、基础性、战略性和不可替代性地位。
         为进一步加强自然资源统一管理,2019年4月,中办、国办印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,明确指出“完善自然资源资产分等定级价格评估制度”,新《土地管理法》第27条也明确要求“县级以上自然资源主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划统一用途和国家制订的统一标准,评定土地等级”。为进一步加强自然资源统一管理,党的十九届三中全会通过党和国家机构改革方案,设立自然资源部,明确自然资源部要履行“组织开展自然资源分等定级价格评估”职能。为满足新形势下自然资源分等定级管理工作需要,落实中央关于统筹推进自然资源资产产权制度改革要求以及《土地管理法》要求,基于我国复杂的自然地理环境结合我国自然资源质量分布基本情况,开展自然资源分等定级。
        我国自然地理环境复杂,资源种类较多。开展自然资源分等定级,全面摸清自然资源质量分布基本情况,既是自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使国土空间用途管制和生态修复职责”的基础支撑,也是科学开展自然资源保护和开发利用的前提条件。机构改革前,除城镇建设用地和耕地分等定级工作具备一定的技术和实践基础外,其它自然资源门类分等定级工作尚处于探索或空白阶段。要推动全国自然资源分等定级工作的开展,亟需先编制通则技术标准,明确自然资源分等定级的基本技术原则、工作对象、技术方法、工作程序、成果要求等内容。
        为此,自然资源部自然资源开发利用司启动了《通则》的编制工作。2018年11月,在南京组织召开自然资源等级评价工作思路研讨会。会议集中讨论了如何搭建自然资源分等定级技术路线,基本确立了以土地为载体统一自然资源分等定级的工作思路。2019年3月起,部开发利用司委托中国土地估价师与土地登记代理人协会、国家林业和草原局调查规划设计院,依托中国农业大学、北京林业大学、华中师范大学开展自然资源分等定级技术标准预研究,并多次组织专家研讨会,对关键技术环节开展讨论。2020年5月,在内蒙古、福建、江西、湖北、湖南、海南、重庆、四川部署开展林地、草地、园地分等定级试点,试点验证不同区域、不同层级分等定级技术路线和工作组织模式。
         2020年6月-7月,组成由部开发利用司司长郑凌志领衔,伍育鹏处长担纲的《通则》起草工作组,研究确定《通则》起草框架。召开起草组第一次全体工作会,讨论《通则》起草主要问题,形成初稿。在随后的半年时间里,起草组多次召开工作会议,并邀请相关专家组织了多次研讨会,形成了《通则》(征求意见稿)。通过座谈会、函件等方式就《通则》(征求意见稿)向部内各相关司局,各省级自然资源主管部门,以及科研院所、高校、地方行政事业单位、地方行业协会、中介机构等方面广泛征求意见,起草组根据意见对《通则》(征求意见稿)的体系构架、内容完整性、文字逻辑和学术规范等方面进行全面的完善补充,形成《通则》(送审稿)。2020年12月,《通则》(送审稿)经全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会土地资源利用分技术委员会审议通过。起草组根据审查意见和建议又进行了补充、调整、完善和细化,形成《通则》(报批稿)及全套说明文档,报国家标准化管理委员会审查。2021年1月,经标委会审查通过的《通则》(报批稿)及编制说明向全社会公示征求意见。起草组根据公示反馈意见进行了进一步的修改。3月,《通则》经由自然资源部审定后正式颁布。
《通则》的总体思想和原则
        明确自然资源的定义对分类具有至关重要的作用,《通则》明确自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。在梳理现有自然资源类别分等定级成果基础上,分析各自然资源特点,结合生态文明要求和管理需要实际,显化不同利用分类情况下的自然资源质量差异。其中,自然资源等别着重体现自然资源的天然禀赋、现实生态地理条件等宏观地域差异。级别按不同管理实际分两种技术路线,以开发利用为主要导向的自然资源级别主要体现社会经济条件的影响,进一步显化区域内自然资源的可利用差异,以保护为主要导向的自然资源级别可在等别基础上进一步细化,体现区域内特征因素的影响差异,便于精细化管理。按照上述目标,确定自然资源分等定级对象,明确分类分区、综合分析、主导因素、定量定性结合原则,统筹分等定级技术方法,统一工作内容和技术流程,细化成果管理要求,提供自然资源分等定级资料清单和指标分值计算规则。
        根据不同类型自然资源质量和生态地理分区的特点,将自然资源分等定级范围界定为土地资源、海洋资源和水资源等。由于矿产资源赋存条件的复杂性和特殊性,《通则》秉持开放发展的态度,暂未收录。在全国范围内,根据各类自然资源特点,按照规定的方法和程序进行的自然资源质量综合评定,划分出的自然资源等别。自然资源级别为在行政区内,依据构成自然资源质量的自然属性、社会经济属性和区位条件,根据地方自然资源实际情况和管理需要,按照规定的方法和程序进行的自然资源质量综合、定量评定。
         《通则》规定了自然资源分等定级工作遵循的主要原则。包括:分类分区原则,自然资源分等定级按照自然资源类别,依据全国统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类(试行)》开展。分类分区应该满足制定国民经济和社会发展计划,宏观调控,生态文明建设以及自然资源管理的需要。依据各类自然资源的自然特点和用途特征等因素,对自然资源的类型和类别进行归纳和划分。综合分析原则,即自然资源分等定级应对影响自然资源质量的各种因素进行综合分析,如生态因素、社会因素、经济因素等。因此,所选的因素、因子既能反映自然资源的自然生态方面的差异, 又能反映社会经济方面的差异。主导因素原则,即:自然资源分等定级应重点分析对自然资源质量有重要作用的因素,突出主导因素的影响。着重体现其对自然资源起着控制和主导作用因素的主导性。定量定性相结合原则,即:自然资源分等定级应以定量评价为主,对现阶段难以量化的因素进行必要的定性分析,将定性分析的结果进行量化,提高工作精度。
《通则》的分区和指标体系
        《通则》为体现我国不同利用分类情况下自然资源的质量差异,显化地理区域内特征要素的差异,便于精细化管理,构建了中国自然资源分等定级分区。分区的划定主要参考任美锷院士《中国自然区划问题》(1961年,8个自然区)、傅伯杰院士《中国生态区划方案》(2001年,3个一级区13个二级区)、郑度院士等《中国生态地理区域系统区划》(2003年,11个气候区)等重要研究成果。在中科院地理所陈百明教授等著名专家指导下,结合各类自然资源的特点,兼顾分等定级工作开展的便利性和区划的完整性,将我国自然资源类型划分为八个一级区。分别是:温带、寒温带湿润区,暖温带湿润、半湿润区,亚热带湿润区,热带湿润区,南亚季风湿润、半湿润区,半干旱草原、荒漠草原区,干旱荒漠半荒漠区和青藏高原高寒区。
        在指标体系的构建上,《通则》从自然资源管理的角度出发,考虑经济价值与生态价值的体现,结合分等定级的思想和原则以及不同资源类型用途和后续生态经济价值估算方法的不同,将自然资源类型分等定级因素、因子的选取划分为必选指标和备选指标。
        在分等指标选取上,基于粮食生产的角度,耕地分等以地形、土壤、生态及农田建设四部分入手,增加土壤生物多样性指标并采用三调耕地资源分类专项调查数据。土壤重金属污染指标作为耕地评价单元属性之一,分为绿色、黄色、红色三级,以反映耕地生态环境条件。园地分等主要考虑园地质量本底以及经济产出指标。林地分等不考虑公益林和商品林的区别,使用能反映植物种类多样性的“群落结构”指标来表征林地的生物多样性。草地主要以草地退化、草地沙化、草地盐渍化和草原综合植被盖度等为评价指标。国有建设用地分等依据《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)开展;集体建设用地不分等。海域、无居民海岛分等主要考虑自然因素、生态因素、经济因素和社会因素。水资源分等依据《水资源评价导则》(SL/T 238-1999)开展。湿地分等则充分考虑了景观因素、水资源因素和生物因素。
        在定级指标选取上,主要强调各类自然资源开发利用、生产力及资源保护程度的体现。耕地可选取土壤质地、田块形状和道路通达度等;园地则主要考虑采收量、可及度、运输距离及道路通达度等指标;林地指标主要来自各项森林调查成果,如森林一类调查、森林二类调查以及林地更新调查;草原分等定级中将现有草地pH值,裸露程度等指标作为草地退化作为指标替代,海拔作为气温修正;海域、无居民海岛则将新增岸线资源状况、动植物资源状况及典型生态系统情况等指标纳入评价体系。
        结语
        《通则》规定了各类自然资源类型和类别的划分,适用于自然资源综合调查、监测、管理、评价和保护规划。将自然资源分等定级制度程序化、规范化,并在实践中进一步加以完善,使其更具可操作性。《通则》的颁布实施,对全面开展全国自然资源分等定级工作提供技术规范,为自然资源调查监测、自然资源保护和合理开发利用、国土空间规划、用途管制、生态修复、自然资源所有者权益管理及相关税费管理等自然资源管理工作提供统一、规范的技术指导与支持,有助于推动相关工作的高标准、规模化实施,保障评估成果的科学性、准确性。
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