孙文盛：坚决纠正征地中侵害农民利益问题

孙文盛：坚决纠正征地中侵害农民利益问题

作者:孙文盛　2004年4月9日

一、工作进展情况

党中央、国务院高度重视纠正征用土地中侵害农民利益的问题。党的十六届三中全会、中央人口资源环境工作座谈会和今年的中央１号文件都对这项工作提出了明确要求，中央纪委第三次全会和国务院第二次廉政工作会议做出了重要部署。曾培炎副总理于去年底，在陕西召开城市建设和土地管理工作座谈会，曾专门进行了具体安排。我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习领会、全面贯彻落实，提高了对抓好这项工作的极端重要性和现实紧迫性的认识。从清理整顿开发区、严肃查处土地违法行为、清欠征地补偿安置费、把住审批关键环节、推进征地制度改革等方面入手，与有关部门一道，配合各省区市党委、政府，着力解决征地中侵害农民利益的问题。

（一）认真清理整顿各类开发区，遏制乱占滥征农民集体土地

针对一个时期以来，一些地方盲目设立开发区、大量圈占低价征用土地、严重侵害农民利益等问题，按照国务院的统一部署，我们认真开展了土地市场秩序的治理整顿。去年下半年，与发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署联合对３１个省区市进行了督查。各省区市党委、政府高度重视，把开发区清理工作列入重要日程。经过共同努力，基本刹住了乱设开发区“圈地”之风，遏制了乱批滥占耕地的势头。目前，我们继续保持高压态势，抓紧清理各类开发区、督促闲置土地复耕工作。严格标准和政策界限，不仅要减少开发区数量，而且要把用地规模压下来。目前，我们已公布了治理整顿土地市场秩序阶段性验收的标准、检查组分工名单，各地正在撤销、整合各类开发区，核减规划面积，积极做验收准备。要把开发区没有建设项目而实际控制的土地退出来，把占而未用、能够复耕的土地恢复耕种。目前，各地已核减开发区规划面积９１０１平方公里，退回土地面积１６２０平方公里，复耕土地面积１１５５平方公里。

（二）加大了查处土地违法案件的力度，坚决纠正侵害农民利益的行为

治理整顿工作推动了案件的查处。各地从督促检查、动态巡查、群众举报和媒体披露等多种渠道，发现土地违法案件，及时进行查处。２００３年，各省区市共发现各类土地违法行为１７．８万件（含历年隐漏的７．５万件），立案查处１２．８万件，涉及土地面积１０２万亩（其中耕地４９．５万亩）。已有９２５人受到党纪政纪处分?１３２人被追究刑事责任。在中纪委、监察部的支持和指导下，我部直接公开查处了９起典型案件。其中，首批５起案件的调查处理结果已向社会公布，另外４起案件已查清事实和主要责任人，目前正在处理。最近，按照温家宝总理的批示，我部又派出６个调查组，对信访反映的涉及１１个省区的１９个问题，直接进行了调查。调查表明，群众反映的情况基本属实，多数是征占土地侵害农民利益的问题；本来在当地能够解决的问题，长期未得到解决。我们在查实情况的基础上，向当地政府提出了处理意见，要求限期整改并反馈查处结果。

（三）抓紧清理拖欠、截留、挪用征地补偿安置费，重点解决征地中的突出问题

拖欠、截留、挪用征地补偿安置费，是对被征地农民利益最直接的侵害，是当前征地中的突出问题。按照要求，我们将这项工作当作治理整顿的重点，已引起许多省区市高度重视，列上日程，研究和解决问题。目前，已初步查出拖欠农民征地补偿安置费９８．８亿元，初步落实清欠措施的有５９．９亿元。清欠工作各地仍在进行中。为切实解决好这一问题，在联合调研的基础上，由监察部、国土资源部、农业部、审计署共同拟定了《关于对征用农民集体所有土地补偿费用管理使用情况开展监督检查的意见》，报请国务院办公厅转发后，将组织进行专项检查。

（四）严把征地审批中的关键环节，切实保护耕地和维护农民权益

按照党中央、国务院的要求，针对存在的突出问题，我们严把征地审批关键环节，关口前移，已经下发了紧急通知，规定保护基本农田“五个不准”和建设用地“六个不报批”。目前，又进一步强化事后核查。按照统一部署，各省区市正在建立建设用地批后核查制度，重点对征地补偿安置落实情况、耕地占补平衡情况进行检查。对征地补偿安置费不到位、安置责任和措施不落实、引起群众上访且问题长期得不到解决的地区，暂停建设用地审查报批。今年以来，我部负责审查的用地报件共９０件，其中２５件因占用基本农田面积较大、发现当地有侵害农民合法权益问题而暂缓报批。

为保证农民集体和农户征地的知情权、参与权，增加农民维护合法权益的途径，我们制定了《国土资源听证规定》，要求各地对拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田等行为，必须组织听证，听取被征地农民的意见。听证纪要或听证笔录要作为批准或报批有关方案的必备材料，保证农民的意见得到充分反映。

（五）加快推进征地制度改革，积极探索维护农民权益的治本之策

解决征地中侵害农民利益问题，根本性的措施在于推进征地制度改革。现在已经在南京、嘉兴、顺德、洛阳、沈阳、成都等１９个城市开展了征地制度改革试点工作。我们将征地制度改革作为重大调研课题，配合中农办组织１６个省区市开展专题调研，形成了征地制度改革的基本思路。一些地方特别是改革试点城市，探索并创造了许多好的做法和经验。有的提高了征地补偿标准；有的探索了有效遏制发生新的拖欠、截留、挪用征地补偿费的途径；有的制定了将失地农民纳入社会保障体系的政策；有的进一步公开征地程序等，有效地缓解了因征地引发的各种矛盾，维护了被征地农民的利益。根据党的十六届三中全会精神和《宪法》修正案，我部正在紧密配合有关方面抓紧研究起草关于征地问题的指导性意见；研究起草征地条例和农村集体建设用地流转条例，研究修改《土地管理法》的建议意见。

与此同时，各地落实中央关于从源头上预防和治理腐败的要求，全面推进落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度也取得较快进展。我们配合中纪委研究制定了违反经营性土地出让制度的纪律处分规定，并将会同监察部联合开展专项执法检查。地方各级党委、政府普遍重视，态度坚决，措施有力，效果明显。据初步统计，目前，全国有９０％的市县建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。招标拍卖挂牌出让面积占国有土地出让总面积的比例由２００２年的１５％提高到了２００３年的２８％。通过市场配置土地，提高了土地利用效率和对被征地农民的补偿能力，促进了土地市场的公开、公平、公正。

在认真开展上述工作的同时，我们进一步加大了国土资源系统的党风廉政建设和反腐败工作的力度，着力纠正一些地方国土资源部门管理中的薄弱环节以及执法不严等问题。我们在认真调查研究之后，今年初制定了国土资源系统行政为民１０项措施、工作人员５条禁令，受到社会欢迎，各级国土资源部门正在认真落实。

二、当前工作中存在的主要问题

就整体而言，纠正征地中侵害农民利益问题的工作取得了一定进展，也带动了相关的工作。但征地中侵害农民利益的问题成因复杂，从根本上解决问题还要有个认识与实践的过程。当前存在的主要问题是：

（一）保护耕地面临的形势严峻。我国人均耕地１．４３亩，不到世界人均水平的４０％，优质耕地较少，而且主要分布在用地需求增长较快的东南沿海地区。目前，我国正处于工业化、城市化加快发展时期，经济建设、社会发展和人民生活改善，必然要占用一定数量的土地，甚至要占用一些耕地。这就给耕地保护带来更大的压力。耕地保护不好，农民利益就要受损。据土地利用变更调查统计，１９９６年至２００３年，７年中因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁共减少耕地１．２４亿亩，其中建设占用２０００万亩。同期，土地整理复垦等补充耕地２４００万亩。全国耕地１９９６年为１９．５１亿亩，到去年只剩下１８．５１亿亩。在减少的耕地中，１３００万亩是有灌溉设施的优质良田；而新补充的耕地往往赶不上被占耕地的质量。近几年，有的省用地增长速度年均达到３５％以上，每亿元工业产值占用的土地越来越多。我们通过治理整顿基本摸清了开发区底数和用地情况。各类开发区等建设征地过多过滥，明显超出了实际需要，超出了建设投入能力，超出了农民承受能力。被征土地征而不用或低效率使用，难以有效吸纳转移农村劳动力。所以，被征地农民失地又失业。

（二）思想认识有待统一。树立和落实科学发展观有一个过程。目前，对全面、协调、可持续的发展观理解和认识还不完全一致，政绩观上也还有一些模糊认识。对正在开展的土地市场秩序治理整顿，一些地方态度不够主动积极，甚至等待、观望。治理整顿的高压态势稍有放松，盲目建设、盲目圈占土地的现象就可能会出现反弹。一些地方不顾现实条件，不从实际出发、量力而行，盲目圈占土地、上项目，忽视保护农业和保护农民合法权益。各地扩大建设用地的要求呼声仍相当强烈，有的甚至出现顶风违法。

（三）征地补偿安置所欠经费还缺乏可靠来源。各类征地项目拖欠、截留、挪用征地补偿安置费数额较大，有的多年遗留累积，旧账还有不少，新的欠账又在发生。特别是一些地方“政绩工程”、“形象工程”、区域之间压价竞争等，带来的欠账严重。有的重点建设项目、政策性项目问题也比较突出。一些需要地方配套资金的建设项目，配套资金不落实，匆忙上马，把投资缺口留在土地征用上；一些地方为了争取项目实行优惠地价甚至“零地价”，往往把负担和困难转嫁到农民身上。已经查出的欠账中，还有３９亿元没有清欠。解决这些问题，主要依靠政府。目前经济较发达的地区，有能力尽快清欠征地补偿费。经济欠发达地区，地方财力困难，解决遗留问题缺乏资金来源，清欠难度大。

（四）征地制度和土地产权制度亟待完善。现行征地制度规定的征地范围过宽，没有充分体现法律规定“为公共利益需要”才能征地的目的性；征地补偿标准低，征地补偿办法不适应市场经济新的要求；安置责任不落实，缺乏有效的安置途径，被征地农民没有长远的生计保障；征地程序不完善，缺少征前协商环节；对不依法补偿安置、拖欠征地费的，缺乏相应的法律责任条款。与此同时，土地产权不明晰，对谁是集体土地真正的产权代表、集体土地产权主体的权能等，缺少明确的规定，影响了征地中集体土地所有者依法行使权利，农民的合法土地权利缺乏法律保障。因此，被征地农民的权益难以得到有效保护。

（五）土地违法问题处理纠正难。现在，虽然我们已经有了比较先进的手段，可以说是天上在照、地上在查、网上在管，土地违法问题发现并不难、也能够查清楚，但处理起来有阻力，特别是处理责任人困难很大。被处理的多是基层干部。往往以“因公违法”为名，为违法者说情开脱。土地执法往往受到地方保护和行政干预。在资源利用上，往往是守法成本高、违法成本低，而且违法行为得不到有效制裁。征用基本农田本来都要报国务院审批，但一些地方往往未批先用，或随意调整规划，规避基本农田的报批手续。在征地过程中，有些地方不按程序依法听取群众意见，不进行公告，不尊重被征地农民的合法意愿和要求。一些地方领导法制观念淡薄，规划意识淡薄，群众观念淡薄。被征地农民反映的问题本来能够在当地解决，但往往没有引起当地的重视，不及时加以解决。群众上访后转到当地去处理，有的也是大事化小甚至蓄意压制，久拖不决，引起群众不满，酿成事端。

三、下一步工作安排

我们一定从实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，树立和落实科学发展观的高度，按照党的十六届三中全会、中央人口资源环境工作座谈会精神和中央纪委第三次全会、国务院第二次廉政工作会议的部署，充分认识解决征地中侵害农民利益问题的重要性、复杂性和紧迫性，坚持依法行政、齐抓共管，坚持标本兼治、综合治理，突出重点，进一步抓好纠正征用土地中侵害农民利益工作。

? （一）集中力量抓好阶段性检查验收，深化土地市场秩序治理整顿。按照国务院的统一部署，我们将会同发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署，组成９个检查验收组，于４月中旬开始，由部级领导带队，开展阶段性检查验收工作，督促各地继续深化治理整顿。检查的重点是：各地违规设立的开发区是否彻底清理并采取复耕措施；拖欠、截留、挪用征地补偿费的问题是否纠正；侵害农民合法权益等重大土地违法案件是否查处；招标拍卖挂牌出让制度是否全面实施。对验收不达标的，要限期整改。整改期间，上级国土资源管理部门暂停受理当地建设用地的报件、暂停下达建设用地指标。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”原则，认真完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，进一步规范开发区用地。督促地方抓紧对清理出的占而未用、具备耕种条件的开发区用地，尽快恢复粮食耕种。对各地复耕情况，我们将向国务院作出专门报告。

（二）开展专项治理，全面清理拖欠、截留、挪用征地补偿安置费。配合监察部开展专项监督检查。重点检查１９９９年１月１日《土地管理法》修订实施后，经国务院和省级人民政府批准，征用土地方案中确定的征用农民集体所有土地补偿费用的管理使用情况，督促地方政府和有关部门严格按照依法批准的征用土地方案，给予被征地农民合理补偿和妥善安置，部门分工协作，上下共同努力，既要督促把征地欠款追回来，又要严禁发生新的拖欠、截留、挪用征地补偿费问题。在这个过程中，要求地方政府必须想方设法确保清欠所需经费。这次监督检查采取自查和重点检查相结合的方法，分三个阶段进行。目前，各部门在这项工作中的分工已经明确。年底前由监察部、国土资源部、农业部和审计署共同向国务院报告工作情况。

? （三）严格征地审批管理，加强建设用地批后核查。针对当前征地中存在的突出问题，要求各地做到：必须严格执行土地利用总体规划和年度计划；必须充分征求被征地农民对补偿安置方案的意见；必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用地；必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。同时，要加大建设用地批后核查力度。对核查中发现存在补偿安置措施不到位、耕地占补平衡不落实的，将要求有关省（区、市）进行整改，并暂停审查报批建设用地项目。

? （四）进一步严格执法，加大土地案件查处力度。坚持联合办案，坚决做到发现一起，查处一起，决不手软。不仅要追究当事人，而且要追究有关领导责任。一是对去年７月３１日国务院召开电视电话会议后仍顶风违法的，涉及领导干部违法批地的，尤其是侵害农民权益甚至造成群体性事件的，进行重点查处。要继续选择典型案件曝光，发挥警示作用。二是加强部门合作，建立协同办案的机制。我部认真查清案情、提出处理建议，及时移送纪检监察和司法部门处理。三是建立应对突发、重大违法案件的快速反应机制。四是建立重大信访事项直接调查和限时办理制度。五是设立法律热线?１６８２９９９９?，公开办事程序，方便群众反映问题。

? （五）严禁擅自征占基本农田，认真开展全国基本农田保护大检查。全面贯彻国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，严格执行保护基本农田的“五个不准”，决不允许擅自征占基本农田。根据国务院的要求，我部与农业部制定下发了《全国基本农田保护检查工作方案》。与土地市场秩序治理整顿的阶段性检查验收有机结合，今年３月至１０月，与农业部联合开展检查。通过检查，摸清底数、纠正问题、查处违法、完善制度，督促地方认真执行基本农田保护制度，将基本农田落实到村组、农户，落实到地块。对违法违规征占基本农田，又不恢复耕种的地区进行通报，并追究有关责任人的责任。对检查中发现的乱占滥征基本农田、侵害农民利益的重大违法案件，将严肃查处。

同时，努力研究和探索治本之策和长效预防机制。

第一，强化科学发展观的教育。树立和落实科学发展观是解决诸多问题的关键。将树立和落实科学发展观、正确政绩观以及国土资源形势教育，纳入反腐倡廉“大宣教”之中，常抓不懈，进一步统一各级领导的思想和行动。同时，加强执政为民教育和依法行政教育，确保有法必依，执法必严，进一步严格依法按规划、计划和程序办事。

第二，进一步完善相关法规制度和体制。抓紧做好《土地管理法》的修改、征地条例等法规文件的研究起草，大力推进征地制度改革。进一步理顺国土资源违法案件调查结果的移送程序，探索部门联动机制。认真落实中央决定，加快推进深化省以下国土资源管理体制改革，理顺国土资源主管部门干部管理体制，强化省级政府对资源管理特别是耕地保护的责任。继续推进国土资源依法行政各项制度的落实。

第三，构建齐抓共管的监督格局。解决征地中侵害农民利益问题，主要是靠地方党委、政府的高度重视，负总责，纪检监察机关及有关部门的监督指导、通力合作，共同推进。要全面落实责任制，形成地方党政主抓、部门分工负责、上下协同行动的工作机制，将行政执法监督、社会监督、舆论监督和群众监督紧密结合，全力推进工作，务求取得实效。

坚决纠正征地中侵害农民利益问题，政策性强、涉及面广、极为紧迫、任务繁重。我们一定按照党中央、国务院的重大部署，根据中央领导同志的指示精神，在有关部门的支持配合下，采取得力措施，继续抓好坚决纠正征地中侵害农民利益的工作。

　　(来源：国土资源部)