抓住机遇 务实创新 开创协会工作新局面
―― ----在 2004年土地估价师协会秘书长联席会上的讲话
胡存智
（ 2004年2月26日）
听了鹿副部长的讲话以及在座各位的发言，很受启发。目前，土地估价行业发展形势很好，特别是去年国务院办公厅转发了财政部《关于加强和规范评估行业管理意见的通知》，在国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构工作的基础上，再次对土地估价师和土地评估行业的地位和作用加以明确和肯定。可以预见，随着我们的共同努力，行业将继续发展壮大，且日趋规范。下面我讲八点意见，供土地估价师协会的同志们参考。
一、理顺行业管理关系，明确自身职责
土地估价师协会与行政主管部门在行业管理上明确职责，理顺关系，对土地估价行业的管理至关重要。目前，27个省（区、市）都成立了土地估价师协会，标志着行业管理正在由政府主导逐步走向行业主导。土地估价师协会的成立，意味着行政部门在行业管理的职能上要做出相应调整，土地估价师协会要迅速找准定位，创新管理方式，配合行政管理部门承担起相应的行业管理职能。如何从国家、从土地评估行业的整体利益出发去分析判断和定位，重新设定行业管理的权力和职责，对行政主管部门和土地估价师协会都是新课题。面对新形势，必须首先认清三点：
一是土地估价师协会必然要从会员自律组织最终发展成行业管理组织。政府逐渐退出，行业管理的具体事务移交协会，会员执业资格、权利义务等由协会规定，政府不再直接干预。从世界各地的情况看莫不如此，如英国、加拿大、日本、香港等。二是目前土地估价师协会成为名符其实的土地评估行业管理组织客观上还有相当大的困难。目前政府不同部门对各经济鉴证类评估的行政干预、部门封锁仍不同程度地存在，土地估价师协会的兴衰存亡取决于部门协调。在部门分割市场的现象未彻底消除之前，行业管理仍然是行政主管部门管到哪里，协会管理才能延伸到哪里。三是土地估价师协会在管理思路、管理方式、管理机制上还不能适应全行业管理的要求。管理按市场经济规律的创新少，往往自觉不自觉地照搬行政管理的方式、方法。出于对权威的渴望和迫于经费的压力，服务意识少，收费动力强，个别还出现强制入会、高额收费的现象。
正视以上三点现实，才能认清目前行业管理正处于行政主管部门向协会过渡的历史阶段，也就理解了现阶段明确职责、理顺关系的必要性和重要性。
立足于会员自律管理并配合行政主管部门搞好行业管理是土地估价师协会的核心工作。应当明确协会制定的所有规则和要求仅针对会员而言，不能简单套用于所有的估价机构和人员，代替行政主管部门行使全行业的管理职能。协会应当通过管好会员，探索创新，建立起同业规范，随着自身逐步壮大和行政主管部门逐步淡出，众望所归，自然演化为全行业的管理机构。当前定位为行业自律组织并不意味土地估价师协会在行业管理方面无所作为，只是需要在管好自己会员的基础上才能接受行政主管部门的委托或授权，代行全行业的部分管理职能。要分清这两种管理并不容易，过之则易与行政部门争执不休，不及则易出现行业管理“真空”，现在行业管理所发生的矛盾均缘于此。
各地土地估价师协会都要通过调整和理顺与地方行政主管部门的关系，有侧重、有目标地开展好这两项管理。已与行政主管部门在人、财、事务方面分开的协会，建议按照上述方式调整，理顺关系，明确各自职责；对领导职务多为行政主管部门人员兼任的协会，应着重分清两类管理，按不同管理事项分别运作，为行政主管部门与土地估价师协会最终分开提前做好试运行。
土地估价师协会和行政主管部门分开的目的是促进土地估价师协会向全行业管理转变。具体工作中应积极稳妥，不可拔苗助长。形势未到，盲目冒进，只会把好事搞僵、搞坏。在理顺关系的同时，提高自律水平，通过实践健全自律守则，逐步影响全行业，最终扩展为全行业的管理措施和规矩。行政主管部门要想方设法帮助土地估价师协会工作到位，努力打破行业垄断、部门封锁。土地估价师协会一定要依靠行政主管部门的支持，在行业管理中发挥力所能及的作用。
随着政府管理方式的转变，行业管理中政府不该管的事应交由市场去管而不应该交给协会去管，只有政府该管但管不好的事交由协会管。这是一个改革的过程，也是一个不以人的意志为转移的过程。行政主管部门既要放权、放事给协会也要防止把应取消的事项转移到协会；土地估价师协会既要迎难而进、接续工作，也要防止照搬行政的做法管理行业。要改革创新，以符合市场经济的方式开展协会工作。目前国土资源部已明确要求中国土地估价师协会承担四项全行业管理的事务。一是土地估价报告质量评审，二是土地估价师的继续教育，三是土地评估中介机构及土地估价师的注册，四是土地估价师资格考试。按照《行政许可法》的规定，授权、委托产生的法律后果仍由授权、委托人负责承担。所以，行政主管部门和土地估价师协会对此都要有清醒的认识，协会在大胆开展工作的同时还须和行政主管部门密切配合，接受指导，取得支持，顺利完成工作，以提高土地估价师协会在全行业的地位。
二、顺应市场要求，促进机构管理
土地估价师协会的一项重要职能是机构会员的管理。通过管理机构，逐渐完善自律制度，最终在行政主管部门的推动下，走向全行业管理。对机构会员管理应注意以下几点。
（一）关于机构备案与注册关系。1995年以来，我部一直执行工商登记后机构备案制度。市场准入主要靠工商局把关，我部备案不设审批。最近工商登记改革，明确了除法律法规已有限制外，公司营业范围不再做特别规定。土地估价机构的专业资格如何保障？机构入市管理如何实现平稳过渡和衔接？这是行业管理中亟待解决的问题。
如果对评估机构的专业人员资格和人数的认定符合法律规定，工商登记改革后，原由工商部门进行的土地估价师构成等审查内容自然应转入备案环节，足够数量的土地估价师是备案的必备条件；如果对评估机构的专业人员资格和人数的认定不符合行政许可规定，则在备案中不能对土地估价师数量提出要求，只能在加入协会注册时设定机构会员土地估价师数量门槛。由于目前国土资源部门在行业管理改革中淡化行政管理环节的备案，强化行业协会管理的注册监管，可以考虑将机构备案明确要求协会负责承办，使协会可以根据情况，在备案或注册环节对机构进行专业资格把关。这样做，一是满足了行政主管部门转变职能的要求；二是达到了改进管理方式的目标，在减少管理环节、便民、降低管理成本的同时，保证了机构管理的衔接和稳定；三是适应形势的发展，大力支持了土地估价师协会工作，促进其成长壮大，实现了行政主管部门、土地估价师协会和保持机构专业性的“三赢”。
鉴于各地土地估价师协会力量不均衡，可考虑在条件具备的地方通过行政明确要求，让协会在办理注册中一并承办备案事宜；尚不具备条件或未成立土地估价师协会的地方仍由行政主管部门办理备案事宜（包括审查或记载机构土地估价师状况等），待条件具备时再交协会承办。
（二）关于机构准入门槛和机构管理。不少地方反映土地评估行业进入门槛过低，长此下去难以为继。建议增加机构中土地估价师人数提高入市门槛；建议机构法定代表人应具备土地估价师资格等。强制增加土地估价师人数以提高入市门槛的做法目前似乎不宜采用。一是现有法律法规和政策对机构设立时专业人员最低数量已有规定；二是机构自主经营，自负盈亏，专业员工需要量属机构内部事务，不应干预；三是土地不动产地域性强，交易总量有限，除少数大公司或在业务量大的地区、时段可能需要较多土地估价师外，没必要强令各机构供养比其正常业务需要还多的土地估价师，否则将导致行业整体的人力资源浪费；四是土地评估业属智力密集型行业，机构拥有土地估价师的质量较数量更为重要。至于机构法定代表人是否一定要拥有本行业执业资格，从目前情况看，机构法人非本行业执业资格的并不多，影响似乎不明显。但此问题可以探讨。合伙制机构和有限责任公司制机构也应有所区别。总之，不应基于行业封锁的角度随意抬高入市门槛，这不符合市场经济的要求，不利于公平竞争和行业健康发展，不利于降低管理成本和树立良好行业社会形象。
大家提出资质等级有较好的社会效果，希望由协会继续进行评审。资质评审在行业管理的初期，在规范队伍、方便社会选择方面起到了一定的作用。但由于评审由政府操作和划定了某些从业范围，既有违政府转变职能的要求也有失市场公平，因此资质评审已完成了其历史使命，无论是行政主管部门还是行业协会都不宜再使用。如何填补机构信誉管理方面的空白？我建议代之以资信评级。这是市场经济国家常见的、企业通过公平、公正、公开的竞争，长期培养而获得的、独立的行业信誉评价，如针对金融业的穆迪评级，针对企业还贷能力的信用评级等就是这类评级的典型代表。土地估价师协会可充当独立的社会组织在土地估价行业内进行机构的资信评级，评出的资信等级是一种信誉标志，不带从业范围等强制性要求，仅供社会各界自主选择、参考。为便于实施，土地估价师协会可先安排研究，待与行政主管部门协商一致后，再用市场化的方式和手段来开展。
（三）关于对机构组织形式的导向。随着职能的转变，行政主管部门对机构的直接干预应越来越少，土地估价师协会要更多地开展一些导向性工作，引导行业建立现代企业制度应属此类。国家目前认可的机构组织形式有合伙制和有限责任制，但现今的土地评估机构乃至各类经济鉴证类机构大多是有限责任公司。从长远的观点看，合伙制由于自身特点更有利于行业的发展。行政主管部门不应干涉公司的组织形式，合伙制、有限公司都可以继续保留，但土地估价师协会可采取措施引导、鼓励合伙制机构的发展。如在合伙制机构的注册管理、资信评级等方面给予鼓励；对于有限责任公司，则可考虑要求其办理强制保险，利用土地估价师协会的导向措施去影响机构向合伙制倾斜。待合伙制机构数量形成相当规模后，再考虑向行政部门提出全行业实行合伙制或强制保险制度的建议，显示土地估价师协会在行业中的作用和力量。
（四）关于机构脱钩改制。这是今年行业检查整顿的重点。土地估价师协会和行政主管部门的工作重点和工作方法上应有所区别。对脱钩改制不彻底、业务界定不清的机构，要采用必要手段对其加以限制，切断其行政资源，提高其经营成本；对脱钩改制遗留问题，既要考虑过渡措施更要有时间表；对脱钩改制进行检查整顿的同时，还要研究对行业整体进一步扶持的措施。土地估价师协会要引导会员采用诸如人力资源争夺、牵头组织业务、出名让利等市场手段去促进事业机构退出市场、实现同业机构公平竞争；帮助脱钩改制困难的机构适应事业性和市场中介性的巨大反差；协助部分脱钩改制机构和人员开展从业保障工作；研究各省（区、市）土地估价师协会的会员如何在本省（区、市）地市（区）、县或跨省（区、市）发展，中国土地估价师协会的会员如何到各地去执业等等，凡此种种都需要各个土地估价师协会认真研究。
三、循序渐进，配合开展人员管理
土地估价师协会要在准确定位的前提下，配合行政主管部门搞好对土地估价师等从业人员的管理。土地估价师资格是国土资源部代表国家经考试认证的，对土地估价师的管理首先是部的职权，各地土地估价师协会对土地估价师的管理是依据国土资源部的要求进行的。协会只可对违纪的土地估价师进行调查取证，查实问题后报告国土资源部提请处理，不宜直接进行处罚。对于违规违纪会员，土地估价师协会可以依据自律规定进行查处直至开除其会籍。目前土地估价师协会应该循序渐进地开展土地估价师的管理工作。
（一）关于人员注册。土地估价师注册是对执业状况的登记，是按市场经济模式对专业资格人员实行的执业及非执业区别管理的有效措施。不执业的土地估价师无需进行注册登记，执业的土地估价师不进行注册登记就不具有估价报告签字权，签字也不具法律效力。执业资格源于土地估价师资格考试，考试通过并经国土资源部确认即取得资格，目前不宜设置诸如考取后若干年方可执业的类似限制，更不能为提高注册的权威，把执业人员的注册登记分别管理混同或演化为另一种专业资格或执业资格。目前全国2.1万名土地估价师中约8千人在执业，土地估价师协会和管理机关只要做好这8千人的执业注册登记，把好签字权关就可以严格对土地估价师进行区别管理。
（二）关于属地管理。少数地方土地估价师协会规定在当地执业的土地估价师必须加入土地估价师协会，这是不合适的。且不说与市场经济原则不符，仅就入会的便利而言，就非中国土地估价师协会莫属。然而在当地执业的土地估价师必须按照国土资源部的规定在土地估价师协会办理执业注册登记，和必须加入土地估价师协会并非同一件事。在市场经济条件下，将会员资格与从业资格挂钩，极易滋长帮会习气，应该慎之又慎。目前协会统领全行业的时机尚不成熟，强迫入会将使政府面对从业人员投诉时左右为难。建议各地协会通过与行政主管部门的长期配合，提高服务意识，加强内部管理，最终形成市场选择的局面，使从业人员不入会就没有信誉、就没有其市场，造成人人争相入会的结果。
（三）关于继续教育。按照《土地估价师继续教育暂行规定》，土地估价师每5年接受继续教育时间不得少于100学时；中国土地估价师协会具体负责土地估价师继续教育的计划编制和组织实施。按每5年轮训1遍计，年均约需培训4000名。要开展多种形式、丰富多彩、涉及多个学科的继续教育活动，建立各种活动折算学分的制度，集中专家、学者，选择优秀教材，提高教学质量，充分调动各地协会、各种院校、各类机构开展继续教育活动的积极性，共同完成这一艰巨的任务。目前要防止将继续教育活动简单化和层层下放培训的现象，必须重申继续教育是国土资源部明确要求中国土地估价师协会承办的针对全行业的管理事务之一。未经列入计划和未经批准的活动不能计作或折算为继续教育学时。
（四）关于业内纪律和舆论导向。土地估价师协会不仅有管好自己会员的职责，也具有配合行政主管部门开展从业资格、执业质量等监督检查的主动权，对发现的行业问题可向行政主管部门提出管理建议，并可在会员中率先执行。土地估价师协会可通过褒扬和表彰行业内先进个人和事迹，揭露、谴责行业内丑恶行为与现象的方式，反映和评判各种倾向，对会员乃至全行业表明行业自律的态度，为加强行业管理对行政主管部门、行业内有关人和事施加社会影响。
（五）关于协调外部关系。对其他部门管理的其他行业的中介机构的违规违纪行为，国土资源行政主管部门和土地估价师协会均难以处理。因此，我们应该立足于土地估价行业，管好自己的事，自觉按市场经济规则办事，严以律己，树立行业典范，从而推动各经济鉴证类行业向规范化发展。协会以管好自己的会员为主，行政主管部门管好本行业分内之事。对相关行业存在的问题（如无土地评估资格从事土地评估业务等），协会应通过配合国土资源部门与有关部门协商，或向有关方面检举、揭发的方式进行处理，在支持外部门净化其自身的同时争取外部环境对协会的支持。
四、发挥自身优势，引导技术方向
加强技术监督，形成全行业的技术规范应该是协会着力加强的工作。土地估价理论和方法是在实践中不断完善、发展的，完善和发展了的理论、方法需高水平的土地评估专业人才加以归纳、总结、提升，最终形成操作指引或技术守则，成为全行业的共同财富。土地估价师队伍中的最精英分子多在机构中执业，他们比行政部门人员在理论和技术上研究得更深入、更透澈。土地估价师协会应从促进行业发展、提高行业水平、维护行业利益角度出发，运用行业自律组织身份，组织做好技术监督，调整、完善和规范土地评估的理论和技术方法。
（一）组织编制有关估价技术守则、操作指引。这些内部指引和守则，可以服务和约束会员，进而可作为业内参考，形成业内的实际标准。如果会员和非会员都遵循了这些类技术标准或准则，全行业自然而然就采用了。土地估价师协会可以在技术方面充分发挥导向作用，如可组织对土地估价报告格式的修订，各种评估参数的推荐使用，提倡会员遵循的评估程序和环节等等。专业技术类的事情行政机关不适宜直接主导和参与，但形成行业的有关成果后，可以提请以行政部门名义发布。
（二）承担土地估价报告质量检查。这是维护好行业执业质量和社会形象，促进机构生存发展的重要手段。行政主管部门取消确认审批后的土地估价报告质量应主要由土地估价师协会出面把关，特别是在行政主管部门备案的估价报告更应严格审查，防止虚假评估，以稳定并逐步提高行业整体技术水平。实行土地估价报告和业绩备案以来，部分中介机构为争夺市场份额压低价格，技术质量已呈现滑坡迹象，应当引起高度重视，采取检查措施尽快对报告进行评审。
五、创新评估技术，拓展业务领域
随着各项经济领域的改革，开展土地估价业务的机遇也大量地涌现出来，关键是看我们在土地评估业务上是否具备开拓创新的能力。土地估价师协会可以大力促进或倡导开展多项土地评估新业务。
（一）划拨土地使用权评估。这是部44号、433号文件为土地评估行业开辟的业务新空间，为树立土地估价师协会和土地评估机构的权威提供了新机遇，是任何其他评估行业不可能代替的。如果在解决划拨土地评估技术的基础上，帮助企业开展划拨土地使用权评估，就可大大推进土地评估业务的发展。可谓一举三得：既推进土地评估事业向前发展；又为中介机构找到新的业务渠道；还使国土资源部的划拨土地使用权政策得到落实。遗憾的是至今未形成相应的技术守则或操作指引。
（二）征地价格评估。中共十六届三中全会《决定》中明确了征地制度改革方向，确立了按价征地原则，也自然引出了具体按照何种价格执行征地的问题。是按照土地原农业用途价格还是改变用途后的建设用地价？是按照平均建设用地价还是单个地块的建设用地价？是按照市场价、折扣价还是区域平均价？对此问题的系统研究成果仍属空白。土地估价师应从职业的角度提出评论和建议。战略上的问题即征地制度改革方向、按价征地原则由中央、部里确定，战术上问题即按照何种价格征地更合理应由估价师提供答案。
（三）土地收购价、出让底价评估。土地收购价、出让底价的确定关乎土地当事人的合法权益和国有土地资产的保值增值。土地估价师协会可引导机构更多着眼于国土资源系统内工作的估价业务挖潜，以专业意见影响、帮助行政决策。要敢于独立发表土地估价的专业意见，力促有关政策的调整，寻觅新的估价领域，争取在这类项目上开展土地评估业务。
（四）集体建设用地流转价评估。集体建设用地流转的相关法律法规正在酝酿之中，这将是土地评估业务的又一广阔领域。集体土地所有权条件下的土地转让、出租、抵押的价格如何评估？不同所有权之间的土地流转会呈现什么价格？对土地估价人员和机构既是工作机遇，也是挑战。土地估价师协会应组织力量抓紧研究，帮助本行业争取新的市场。
（五）土地登记代理业务拓展。随着土地市场的逐步完善，在巩固和拓展土地估价业务的基础上，要开展更多种类的土地中介业务来保证机构业务量和经济效益，我部已将土地登记代理作为新的产业方向发展，土地估价师协会要引导机构尽快进入这一新领域，使登记代理和土地估价共同形成具有强大市场竞争力的综合业务。
六、提升社会影响，维护会员权益
尽快提高协会的社会知名度，协助行政主管部门维护评估市场秩序和会员合法权益，也是土地估价师协会亟待破解的难题。在经过反复思考后，形成一些初步思路。
（一）遏制恶性竞争。针对压低价格进行恶性竞争，目前尚无十分有效的办法，实践证明采取缔结“价格同盟”等保护措施效果欠佳。因此，土地估价师协会应该将主要力量放在制止不顾报告质量，随意减低成本上。通过确立评估成果的高质量要求，加大对估价报告检查和监督的力度，尝试构建技术壁垒，迫使中介机构聘请高水平土地估价人员，提高报告质量，以加大并拉近所有评估公司的执业成本，使各机构基本在同一成本水平上展开竞争，从而摸索出防止行业恶性竞争的较有效手段。
（二）做好信息发布工作。发布行业内及其相关信息一定要真实、可靠；要注意分清政府和协会公告的作用对象，不能越位、错位；属协会自律方面的内容由土地估价师协会发布，属于行业管理方面的信息以行政主管部门名义发布，不便以行政主管部门名义发布的，可由土地估价师协会发布。
（三）形成专业声音。目前这方面的工作普遍薄弱。土地估价师协会应代表行业或组织有关人员向社会发出专业声音。一是土地估价师协会以统一行业口径的形式，代表行业或专业界发言或发表声明；二是以组织业内人士发表专业意见的形式，只代表个人专业意见但不代表协会立场。如土地出让之前组织地价专家对成交价的专业预测等。
（四）举办公益活动。这是树立土地估价师协会良好社会形象，促进行业融合的有效措施。土地估价师协会可规定每年有一定时数的土地估价社会公益活动，如采用自愿报名或抽签方式承担减免收费的评估援助活动等，进一步提升土地估价的专业形象。
（五）加强部门沟通。除国土资源外，还应开展与如财政、税务、建设、证券、银行等部门和系统的联络、沟通。
七、加强协同配合，以联系促发展
各地土地估价师协会通过联席会形式联系起来，相互学习，取长补短，提高服务和管理水平，吸引更多估价师和机构入会，促使土地估价师协会发展壮大，构成网络，最终形成行业管理组织。
（一）联席会是协会网络，是工作平台，应该形成各地土地估价师协会沟通信息、统一认识、协同配合的一种机制。
（二）通过联席会协商会员异地执业、转移执业的问题。对专业人员流动的管理，应在共同协议中形成和明确。
（三）通过联席会研究土地估价师协会彼此间的关系，各协会会员的资格衔接，并在共同协议中明确。
（四）联席会要协商土地估价师协会间技术检查的衔接、互认。协商检查报告的交换传递和结果的互认问题，并应在对会员自律管理中体现便民原则。
八、上下齐心协力，完成今年工作
（一）中国土地估价师协会换届。中国土地估价师协会已递交换届申请报告，部里拟成立换届领导小组。换届的基本原则是：（1）使更多机构的年轻人进入领导层，发挥决策作用；（2）秘书班子相对长期稳定，会长专职，副会长、秘书长选举产生；（3）尽快开展并完成换届工作。
（二）土地评估行业十周年回顾。拟统一安排，望各地土地估价师协会通力合作。
（三）今年土地估价师考试。鉴于《行政许可法》即将施行等原因，今年考试的组织方式可能会有新的调整，部里将会做出妥善处理。
（四）机构脱钩改制检查。要特别注意把握两方面工作：一是要有整改和限制完成的时间表；二是遗留问题要有过渡的解决办法。各地土地估价师协会应配合行政主管部门做好工作。
如果说去年是土地估价师协会成立、起步、建章立制的一年，那么今年就是定位、到位、搞好衔接的一年。协会应在行政主管部门指导和支持下大胆、独立地开展工作。行政部门不干预协会的日常事务，协会在定好位的基础上配合行政主管部门完成行业管理工作。共同努力，推进我国土地估价事业的发展。
以上意见，供大家参考。谢谢！
