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自今年8月8日由国家发改委、监察部、建设部、审计署连同国土资源部在内的5部委组成的联合督察组在全国范围内进行检查开发区及工业园区审批及开发工作中所出现的种种问题以来，发现土地市场中违法违规现象仍有较强的地方政府行为色彩。有些地方违规设立开发区、越权批地、规避招标拍卖挂牌出让，甚至以地方政府红头文件的形式下发，国土资源管理部门往往处于跟着补办手续的被动地位，特别是涉及到规划问题、土地收益问题，国土资源管理部门的监督往往处于软弱状态。所以，针对出现的这些问题，国土资源部及相关部门抓紧制订出了相关法规政策，其中就如何处理大量未批先用土地、如何加大招投标监管力度、如何规范开发区用地等问题出台了一系列政策规定。为了帮助开发商以及一些业内人士更多地了解出台的这些新政策，本期特就近一段时间出台有关土地方面相关政策进行归纳介绍，以飨读者。 国土资源部严格建设用地审批制度 今年9月4日，国土资源部下发了《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》。该通知意在加强土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地现象；对城市建设用地，特别是房地产开发，要从严控制，严格审批。通知主要是从五方面进行规定。 第一，加强规划和计划管理，控制城市建设用地规模。合理确定城市年度建设用地总量，年度计划指标已使用完的，应立足利用已依法批准的新增建设用地或对存量土地内部挖潜。对于城市周边县(市)改区并划入城市市区范围的，在城市土地利用总体规划未修编前，仍按现行规划执行，要在扩大后的城市范围内统筹安排年度计划，严格控制城市建设用地总量。 第二，加强对开发区用地的审查，杜绝违规非法用地；加强对房地产用地的审查，优化用地结构。各类开发区(含园区，下同)用地必须符合土地利用总体规划和城市规划，不得借设立各类开发区擅自修改或调整规划，不得随意扩区突破规划用地，确需修改或调整规划的，须报原批准机关批准。凡属不符合规划、违规设立的开发区用地申请，不予受理；超出规划的开发区用地，一律予以核减。 第三，加强对房地产用地的审查，优化用地结构。地方各级国土资源部门要依据当地房地产市场的供需状况，合理确定所报城市建设用地中的各类房地产用地量和比例。对于普通商品住房供不应求的，可适度报批房地产开发用地；对于房地产市场明显供过于求的，要暂缓报批房地产开发用地。要通过土地供应优化房地产结构，报批的房地产开发用地应主要用于普通商品住房。经济适用住房、危旧房改造和城市基础设施建设中拆迁安置用房等建设；严格控制高档商品住房用地，停止申请报批别墅用地。 第四，加强对补充耕地和征地的审查，切实保护农民利益。征用农村集体土地必须按法律规定的标准进行补偿，并保证被征地农民原有生活水平不降低。 第五，加强备案和批后核查工作，确保依法合理用地。各地用地备案情况将作为编制下一年度土地利用计划时调整农用地转用计划指标的考虑因素。对于未按要求及时备案的省(区、市)，部将暂缓受理上报国务院的城市建设用地。经国务院批准的城市建设用地供地，有关城市国土资源部门应将供地的具体建设项目情况汇总，经省级国土资源部门报部备案。部将有重点地进行审查，工业项目符合国家产业政策、商品住宅确属必需，方可用地。由省级人民政府批准的城市建设用地供地情况，省级国土资源部门要参照上述要求组织备案并做好审查工作。 土地供应再设禁区 为全面贯彻落实国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》精神，9月24日，国土资源部发出《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》(国土资发 [2003]356号)。通知主要从五方面强调： 1)各地切实加强对房地产开发土地供应的调控。土地供应是调控房地产市场的基本手段，各地要充分发挥土地供应对房地产市场的调控作用，促进房地产市场持续健康发展，必须严格实行土地供应的集中统一管理以及必须严格控制土地供应总量。房地产开发用地必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地。各类房地产开发用地，除按规定可以划拨外，一律实行招标拍卖挂牌出让。 2)进一步完善房地产开发土地供应政策。要合理确定普通商品住房用地在年度房地产开发土地供应计划中的比例；经济适用住房用地，也应严格控制总量，审时度势，及时调控；同时应严格控制高档商品房的土地供应，停止别墅类用地的土地供应。 3)加大对房地产开发用地监管力度。严禁任何单位和个人在房地产开发中以先行立项、先行选址定点和先行确定地价的方式取得土地；严禁用行政手段，以打招呼、批条子等各种形式指定供地对象、位置、面积、用途、方式和价格等干预插手土地出让。严禁以科技、教育、观光农业和生态建设等名义取得享受产业优惠政策的土地后用于房地产开发；严禁以经济适用住房、集资合作建房名义取得土地用于商品房开发。 4)加强土地市场监测，完善市场服务。 5)加强与发改、建设、规划、金融、财政、税收等部门的密切协作，充分发挥土地供应的宏观调控作用，共同做好促进房地产市场持续健康发展工作。加强和规范土地登记工作，切实维护产权人的合法权益。各地国土资源管理部门要依法办理房地产开发、销售和转让涉及的土地登记发证工作，严把土地登记关口。加强土地使用权抵押登记管理，防范金融风险。建立健全土地登记资料可查询制度，提供市场服务。 土地市场整顿验收方案出台 10月13日，国土资源部会商国家发改委、监察部、建设部、审计署，制定了《进一步治理整顿土地市场秩序检查验收方案》，提出了检查验收的要求、标准以及方法和步骤。这次检查验收重点是看治理整顿是否取得实效；先由省级政府统一领导，逐级进行；从严掌握，不得随意降低标准。具体检查验收有四条标准：一是认真贯彻国务院电视电话会议精神，扎实推进治理整顿工作；二是清理开发区(园区)取得明显成效；三是经营性用地招拍挂制度得到全面落实；四是执法不严、管理松弛现象得到纠正，依法行政水平明显提高。《方案》要求各地按照国务院领导同志的要求，根据已制定的检查验收方案，认真落实整改措施，做好治理整顿土地市场秩序检查验收工作。这次治理整顿，使违规设立的各类开发区(园区)得到清理和规范，使经营性用地招拍挂制度得到普遍推行和落实。使非法占用和非法转让土地的行为得到依法查处，使土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。同时，要求检查验收从县级政府开始逐级向上一级政府申请，由上一级政府逐县市进行。20％以上的县级政府验收不达标的，该地不得向省级政府申请验收。 土地市场秩序整顿国土资源部建立周报制 从今年11月10日起。各地将在每周一上午以传真方式向部土地市场秩序治理整顿督查办公室报送上一周工作进展情况，这是部督查办近日建立的周报制度提出的要求。 据了解，建立周报制度是由于目前土地市场秩序治理整顿工作已进入整改和验收关键阶段，国务院对工作进展情况十分关注，国土资源部要求及时提供情况，掌握动态。 要求报送内容具体有四项： 1)目前治理整顿工作的进展程度，《关于做好进一步治理整顿土地市场秩序检查验收工作的函》(国土资函[2003]382号)。《关于印发<关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见>的通知》(国土资发[2003]365号)下发后作出的部署和采取的措施。 2)按照国务院领导提出的“各省、自治区、直辖市人民政府一定要高度重视，切实加强领导，加大治理整顿工作的力度。主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要主动协助，其他领导要积极配合”的要求，本省区、市政府主要领导采取的措施。 3)治理整顿期间对土地违法案件的查处情况，包括立案查处了多少件土地违法案件；追究了多少人的法律责任，其中受到党纪、政纪处分的有多少人，包括提出处分建议的人数，追究刑事责任的有多少人(包括移送司法机关的人数)。4)开发区统计的初步汇总结果和存在问题的整改情况，包括所采取的整改措施及撤销、合并开发区的数量。 土地市场中焦点难点问题处理有标准 10月13日，国土资源部针对土地市场秩序治理整顿工作中出现的焦点、难点问题，出台了《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。对开发区(园区)用地，未经依法批准用地、国土资源部11号令实施前遗留问题等的处理作出明确答复。 据介绍，对《土地管理法》修订实施后发生又不自查自纠的，执法犯法，影响恶劣的，特别是在这次治理整顿中边整边犯，顶风违法的，要依法严肃处理对主动自查发现的问题，已经有规定的按照有关规定处理，没有规定的，按处理意见处理。 关于对各类开发区(园区)用地有关问题的处理，《意见》指出，开发区(园区)违反土地利用总体规划或者城市总体规划圈占的土地。圈而未用的，应当复耕或者恢复原用途；已经开发建设的土地，不能复耕或者恢复原用途的，按照建设用地总规模不扩大、耕地和基本农田总量不减少的原则，依法修改土地利用总体规划，并从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中，核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标，落实具体范围。 开发区(园区)用地虽经依法批准，但缺乏建设条件、项目资金不落实、尚未开发建设的，应当依法收回，能够恢复耕种的，由当地政府组织复耕，严禁弃耕撂荒；已经供应的建设用地闲置的，按照闲置土地处置的有关规定处理。 关于对未经合法批准用地行为的处理，属于政府责任的，负有责任的政府领导。国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查，在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续。县级以上地方政府应于2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报到有批准权的政府。 《意见》强调，对2002年7月1日以后，应当以招标拍卖挂牌方式出让却以协议方式出让，或者弄虚作假以2002年7月1日以前批准立项，取得建设用地规划许可证、签订书面项目开发协议为由而协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让，并追究有关责任人的责任。 国家严格未利用土地开发 今年10月19日，国土资源部制定下发了《土地开发整理若干意见》，规定，今后土地开发整理在有效补充土地资源的同时，国家将严格控制未利用土地开发。同时意见提出了今后土地开发整理的总体目标：适应国民经济快速发展和生态环境建设需要，按照耕地保护的基本要求，在充分考虑补充耕地的资源潜力，投入和区域协调的前提下，通过大力推进土地开发整理，补充数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁的耕地，林地、牧草地等农用地总量增加，土地利用效率明显提高，土地生态环境得到改善，土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力进一步增强。 为实现土地开发整理的总体目标，一要建立完善的规划管理体系，通过规划的编制和实施，逐步建立国家、省(区)、市、地市、县市四级目标明确、布局合理、重点突出、措施得力、相互衔接的土地开发整理规划管理体系；二要建立规范的项目管理制度，逐步建立政府监管、分类管理、市场运作、社会监督的土地开发整理项目管理机制；三要建立有效的投入与支出机制，形成稳定的投入渠道，保障土地开发整理的持续开展；四要建立有力的科技支撑，重点是针对土地开发整理特点，积极开展相关基础理论、工程技术等方面的研究和应用，加强土地开发整理标准化建设等；五要建立有效的法律保障， 土地市场有了晴雨表 中国土地市场监测分析系统开发和调试基本完成，不久将在全国逐步实施运行。通过对土地市场监测分析，总结一定时期我国土地市场运行的总体情况和重点区域、重点城市土地市场运行态势。分析土地市场存在的问题，并提出相应的对策、建议，为政府建立土地市场快速反应机制提供科学依据。 该系统主要包括四个部分：基础数据录入系统、数据库分析系统、对外发布系统及中国土地市场网。其建成和运行有两个基本功能：一是发布土地市场信息，创造公开、公平、公正、安全的市场环境。发布的内容包括国有土地供应、土地收购储备、土地市场交易、集体建设用地、地价、园区等土地市场重要基础数据信息。二是开展土地市场监测分析，支持快速反应。 国土资源部将修订《确定土地使用权和使用权若干规定》 据悉，国土资源部近期将修改原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权若干规定》，使之更加完善，更具可操作性；同时组织编写《土地权属争议调处典型案例》，为今后全国土地争议调处工作提供案例指导，并开展有关土地确权、土地权属争议调处业务培训。及时确认土地权属，是保护广大土地权利人合法权益的根本环节；加强土地产权管理，是维护地方社会稳定，促进经济社会发展的重要条件，是国土资源管理各项工作顺利开展的重要保障；依法调处土地权属争议，是正确履行部门职责，依法行政的必然要求。 目前，我国土地权利制度建设正面临着前所未有的大好机遇：随着社会主义市场经济体制的逐步完善，充分尊重和有效保护财产权的呼声越来越高，广大人民群众的权利意识越来越强，特别是加入世贸组织后，加强财产权保护越来越显得迫切。在全社会对土地产权管理越来越重视的形势下，国土行政主管部门要抓住机遇，多方面创造条件，将这项工作做好。一方面要充分发挥中央和地方两个积极性，推动土地权利立法，加强土地产权制度建设；另一方面要努力推动土地权属争议调处机构建设，不断提高队伍水平，为土地产权管理提供坚强的组织保障。
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