为贯彻落实党的二十届三中全会提出的深化土地制度改革，中国土地估价师与土地登记代理人协会于9月中旬在京组织召开了深化土地有偿使用制度改革座谈会。该会议是协会三十周年系列专题活动之一，特别邀请北京大学冯长春教授、林坚教授，中国国土勘测规划院赵松研究员，中国地质大学（北京）付梅臣教授，北京华信房地产评估有限公司副总裁聂燕军正高级经济师等参加座谈。会议由协会会长王军主持。
会议期间各位专家就深化土地有偿使用制度改革发表了见解及建议。
冯长春教授
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推进生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。自然资源乃至自然资源资产作为重要的生产要素之一，将为有效地推进生产关系和新质生产力的发展奠定坚实的基础。
一是深化自然资源资产保护和开发利用制度，处理好自然资源保护与开发利用的关系，建设人与自然和谐的美丽中国。统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，编制实施全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划及专项建设规划，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，增加优质生态产品供给，推进生态文明建设，实现“双碳”目标。建立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和安全格局；细化自然资源节约集约和高效利用标准，建立增量建设用地安排与消化存量建设用地挂钩及城镇建设用地“人地钱”挂钩机制，实施建设用地总量和开发强度双控机制；持续开展低效用地再开发试点示范，促进批而未供、闲置土地盘活利用，促进城镇空间结构优化重构和城乡经济社会高质量发展。
二是构建房地产发展新模式，制定保障性住房建设新举措。党的二十届三中全会提出，加大保障性住房建设和供给。保障性住房是我国住房供给体系的重要组成部分。在城镇国土空间规划中增加保障性住房规划任务，科学规划保障性住房发展目标，统筹落实用地规模、布局，合理把握建设规模和时序；按照职住平衡原则，优先安排在交通便利、公共设施较为完备的区域。防止因位置偏远、交通不便等造成房屋长期空置；引导城市人民政府因地制宜将保障性住房建设与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合起来稳妥推进。在符合规划和安全要求、尊重群众意愿的前提下，支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，对现有老旧住宅区和危旧房屋进行更新改造。城市人民政府应加强与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施建设，确保与保障性住房同步规划、同步建设、同步交付，把好质量关，切实解决中低收入居民和新市民的住房问题。
三是建立国土空间规划实施的刚性和弹性管控机制。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，为地方管理和创新发展留有空间。（1）刚性管制。保证用途管制在国土空间实际利用过程中的制度刚性，避免空间管控低效甚至失效。保障生态保护红线和永久基本农田保护，守住高质量发展的空间边界底线和粮食安全的生命线。对生态脆弱空间和基本农田等实行刚性管控，动态监控建设空间扩展，促进土地资源集约节约利用。（2）弹性管控。国土空间用途管制是以资源承载能力为底线、以空间规划为准则、以优化国土空间格局为目的的空间治理，是推进国家治理体系和治理能力提升的重要手段。需要根据国土空间用途管制中空间冲突程度成因和承载能力以及发展的合理需求，采取一定的弹性治理标准和模式，对于空间冲突严重的区域适当体现空间治理的时间弹性。
四是进一步推进城乡统一建设用地市场，经营性集体建设用地入市改革；研究建立城乡统一的土地市场的可行性，从长远看，应建立城乡统一的土地市场。近期，首先要完善土地市场制度规则，有序运行城乡统一的建设用地市场，解决土地市场制度规则不完善、不统一，区域、城乡市场发育不均衡等问题，促进公平竞争，降低交易成本，提高市场配置土地资源的效率。自然资源部坚持以供给侧结构性改革为主线，加强城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，促进以人为核心的新型城镇化；完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制；扩大国有建设用地有偿使用范围，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，完善工业用地供应政策，支持实体经济发展；稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善市场交易和监管规则。其次，盘活存量土地和低效用地。针对盘活房地产存量土地存在的开发难、转让难、收回难等问题，自然资源部近日会同国家发展改革委等部门研究出台了3方面18条政策措施（以下简称“18条”），对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策，支持各地稳妥处置闲置存量土地。从各地反馈看，用好“18条”为企业纾困已取得初步成效；第三，稳妥有序推进集体经营性建设用地入市。推进农村集体经营性建设用地入市改革，根据城镇国土空间规划，进一步明确集体经营性建设用地入市交易的规则、标准和再开发用途等，使得集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，创造更加公平的市场环境，发挥市场配置资源的作用。
五是进一步完善产权产籍制度。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，社会各主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。（1）继续推进自然资源资产确权登记，编制资产清单，厘清资产权属；（2）按照“政府主导、企业和社会参与、市场化运作”的原则，打通“前端收储”“中段整合”“后端转化”三个节点，实现“资源—资产—资本”的有效转化，聚焦优质自然资源供给，健全完善自然资源领域生态产品多元化、市场化交易机制；（3）以健全土地资源资产的评价和估价，按其贡献决定报酬的机理，编制资源资产定价和收益分配指南，进一步完善资源资产作价出资等资产有偿使用配套机制，继续扩大有偿使用范围，探索更加多样化的有偿使用方式；（4）在自然资源资产有效保护和高效利用过程中，充分尊重市场能动性，做到既能“放得活”又要“管得住”，既要维护好资产所有者权益，又要保障社会资本获得合理的投资收益，同时保证国有资产不流失，实现资源资产保值增值。
林坚教授
2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。2018年，中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出“……，组建自然资源部，作为国务院组成部门”，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。今年，中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：完善城乡融合发展体制机制，深化土地制度改革。结合自然资源资产管理改革和城镇土地使用制度改革经验的分析，深化土地使用制度改革应从以下几方面开展：
一是牢固树立土地要素市场化改革目标。2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》确立了包含建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、盘活存量建设用地等在内的若干改革方向，与城镇土地使用制度的系统组成和演进路径高度契合，也是深化土地制度改革的关键。土地要素市场化符合既往制度建设的内在逻辑，也能成为各分项制度不断完善的目标引领。
二是推进以权能体系完善为核心的法制建设。解决好“权能实现”与相应“法律规范”的关系是工作重点，关键在于理顺地租税费在中央政府、地方政府和使用权人等多元主体之间的分配关系，通过法律和行政手段将土地产权交易行为进行合法化与规范化。
三是全面落实全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。规划编制、实施许可与监督管理是贯彻落实用途管制制度的关键环节与城镇土地使用制度中的空间规划制度和土地供应制度关联密切。随着“全域全类型”覆盖和精细管理成为统一用途管制的趋势，土地使用制度改革应与国土空间规划体系建设和用途管制制度健全完善形成对接和联动，包括健全非建设空间用途转用制度、完善中央对地方的监察机制等等。
四是着力健全及时有效的市场调节反馈机制。促进土地和房地产两个市场的健康发展是实现土地节约集约和合理利用的关键途径。应结合国土空间规划“一张图”的建设，强化土地评价、分等定级等基础工作的开展落实和成果应用，同时着力提升价格监测体系的反馈效率，实现价格监测网络在更大范围的覆盖。
五是持续深化体制改革和强化监督管理。建立清晰的制度化分权模式、完善部门间的协同共治机制，应当成为同步推进央地事权与市场化改革的工作重点。深化土地使用制度改革，需要理顺央地关系与部门关系，切实推进监督管理，从而服务于制度创新、政策设计与落地执行。
赵松研究员
一是进一步完善产权制度和权利体系。产权制度是市场机制有效运行的基石，权利体系是资源要素有偿使用的关键。在我国城乡土地使用制度演变的进程中，“两权分离”“三权分置”先后为城镇国有土地市场、农村集体土地市场的开启与建设提供了重要制度基础。在现行土地及自然资源市场上，以用益物权为核心的权利体系、产权架构总体上是清晰完善的，但也存在需进一步明确的内容。例如，集体土地的地下空间属集体所有还是国家所有？ 盐穴、溶洞等日益被关注、被利用的“新型”自然空间资源同样遇到所有权归属的法律依据不清晰等问题。盐穴属于人工采挖形成的地下空间，而溶洞则是天然形成的，具有地下、半地下、地上等多种类型，更为复杂，且较多情况下位于集体土地所在区域内。在扩大自然资源有偿使用、助力生态产品价值实现的背景下，对“新型”自然资源开发利用的需求和能力日益提升，亟需在法律层面明确此类自然资源的权属性质。
二是建设覆盖城乡、充分衔接的价格体系。二十届三中全会决定明确“构建城乡统一的建设用地市场”。当前集体经营性建设用地入市的市场机制尚在培育之中，也未真正实现与国有土地的同地同权同价。参照较为成熟的城镇国有建设用地价格体系，结合集体土地的空间区位、功能定位、市场环境等特征，建立起集体公示地价体系，在市场启动初期尤为关键和重要。然而这一过程中，也存在观点争议和讨论，这些讨论既有技术层面的，更有关乎城乡土地市场建设中针对不同性质的所有权主体地价管理定位层面的，希望在近期开展的集体土地定级估价规程研制过程中予以考虑和衔接。此外，就较为成熟、完善的城镇公示地价体系而言，其整体性、宏观性、内涵相对统一的特征使其在地价管理中一直具有重要基础作用，已成为体现市场特征和管理导向的工具。在当前经济转型、新模式构建的背景下，需要及时更新基准地价体系，反映、适应新时期的市场特征。
三是拓展视野，关注自然资源综合价值的实现。当我们以服务于市场交易为目的时，估价结果的性质是资源资产能够在公开市场或特定市场上可实现的经济价值（交换价值），但当我们评价或选择针对特定资源特定利用方式的合理性时，就需要考虑它的综合价值，除可转化进入经济系统的价值外，还包括那些归属于公共品类的，尚难以界定产权，难以定量转化为经济价值的社会价值、生态价值等。当然，对于后者，现阶段还没有理想的、具有共识的估价方法或工具。个人认为，对于此类非交换价值而言，定价不是主要的，给予足够的重视和关注才更为重要。关于资源、资产二元属性孰为重要的讨论，不必简单将其对立，在立足自然资源综合价值实现的视角下，不同资源特征、不同发展阶段，不同预期目的下可能会有不同的优选，但不论是资源开发，还是资源保护，显然用好市场化机制更易调动社会主体的积极性，有利于实现长远目标。
付梅臣教授
我国土地有偿使用制度基本建立，在国民经济与社会发展中发挥了重要作用，未来改革中需要关注以下几方面：
一是在城乡统一土地市场建设方面。（1）界定有偿使用范畴，对于公益性的由土地所有者或委托代理人通过非有偿方式配置，满足社会公共需求；对于非公益的区别盈利能力及社会经济功能等差别配置，支撑社会经济平稳运行及高质量发展。（2）建议探索集体土地所有权产权制度改革，如进入市场的经营性集体土地已经得到土地补偿，是否可以国有化，或统一托管，与城镇化发展相协调等。
二是在监管方面应建立健全以地籍为依托的监管制度。（1）通过不动产登记强化用途管制，监管土地流转，保障社会收益公平分配和依法使用土地及产权转移。（2）在生态文明建设要求下，鼓励依法多功能立体利用土地，拓展利用空间，降低社会经济需求对土地使用的压力，维护土地利用安全格局。（3）对不同用途的土地需求者应该进行必要的开发及利用资格审查，特别是在一级土地市场供应中，避免土地闲置、错配。
三是在土地资源资产管理方面，资源与资产属性要紧密结合，不仅要高效配置和利用，而且要兼顾社会稳定性，建立健全符合市场机制的闲置土地收回及低效土地盘活利用机制。在深化土地有偿使用制度中，应建立健全有偿使用配置技术规则，如城市更新中地块最小规模的限制及产权调整等。深入研究探索土地有偿使用到期的续期问题，保障社会经济平稳发展。
聂燕军正高级经济师
一是关注国有土地使用权出让和国有土地租赁在配置中的差异。国有土地使用权出让和国有土地租赁都是《土地管理法实施条例》规定的国有土地有偿使用的形式，但二者有着明显的不同。（1）在获取的权利性质上：以出让方式获得的土地使用权是物权，可以在相当大的自由度内占有、使用、收益及部分处置土地。而以国有土地租赁方式获得的承租土地使用权则是债权，土地承租人只能自己占有、使用土地，而不能将土地承租权随意转让、转租。（2）在缴纳时间上：国有土地租赁通常是按年交租，取得不动产证之后仍然需要交租，从时间的连续性看是长期交租。实行“出让”则是一次性或分几次缴纳出让金，通常需要在取得不动产证前交齐。（3）在权益价格方面：出让土地使用权价格是一定年限的土地使用权价格，是完全市场价格。（4）在所适用的范围上：国有土地租赁多用于原划拨用地发生场地出租、企业改制等情形，以及产业用地的差别化供应。以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用。
二是充分发挥市场化配置中基准地价基石作用。《城市房地产管理法》规定，房地产价格评估应当以基准地价等为基础，参照当地的市场价格进行评估。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求出让价格不得低于地方政府依照基准地价制定并公布的协议出让土地最低价标准。《协议出让国有土地使用权规定》要求协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。2016年原国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》中明确提出“市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价”。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》要求出让地价评估，采用公示地价（基准地价）系数修正法。中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制。基准地价是我国政府法定的公示地价之一，是确定国有建设用地使用权出让价格审定等的重要依据，具有引导市场健康运行的作用，有助于规范土地市场，防止土地价格的过度波动，维护土地市场的稳定。实践证明在市场化配置中要充分发挥基准地价基石作用。
三是探索出让土地使用权到期续期的政策。《民法典》第359条规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。《城市房地产管理法》规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当批准续期”，这意味着“批准续期为原则，不批准续期为例外”。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。这意味着非住宅建设用地续期收取土地使用权出让金具有法理依据。
从法理角度看，法律规定了土地使用权到期未续期的，土地使用权由国家无偿收回，间接反映了土地使用权到期后使用者的土地权益归零。但从经济角度看，续期是特定当事双方之间的合同延续行为，是当事双方可以协商议价的市场行为。政府即使考虑收回土地使用权时也需要对地上建筑物、构筑物及其附属设施，给予土地使用者相应补偿，那么在收取续期出让金时，应考虑收回重供而增加的行政成本，还要研判续期市场的供需关系。细化政策时可以总结地方续期实践中好的经验，同时吸收产业用地弹性年期出让等差别化配置政策实践成功的做法。
