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优秀论文 | 高质量发展背景下的低效用地盘活模式研究与实践

来源: 日期:2024-09-26 10:17:26
高质量发展背景下的低效用地盘活模式研究与实践
——以珠海某区域低效用地盘活工作为例
马忠杰  黄建焯  杨宇健  何溶
(广东思远土地房地产评估咨询有限公司  珠海  519015)
 
  摘  要:在高质量发展背景下,城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变,各地积极探索低效用地再开发的实施模式,促进城乡高质量发展。针对低效用地盘活过程中存在的痛点难点,本文通过分析低效用地盘活的现实困境,总结低效用地盘活的四类模式、七种路径,结合珠海某区域低效用地盘活工作的实证经验,提出在高质量发展背景下的低效用地盘活建议。
 
  关键词:高质量发展  低效用地盘活  盘活模式
 
  1  引言
 
  党的二十大报告提出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“要实施全面节约战略,推进各类资源节约集约利用”。2023年4月,中央政治局会议作出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署;9月,自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171号)文件要求,聚焦盘活利用存量土地,提高土地利用效率,促进城乡高质量发展;探索创新政策举措,完善激励约束机制。
 
  高质量发展背景下,城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。针对存量挖潜中普遍存在产权关系复杂、利益诉求不一、收益分配难以协调、政府收支难以平衡等问题,各地在实践中积极探索创新盘活模式,提出相关问题解决对策,为推动低效用地再开发、促进城乡高质量发展提供了可借鉴的宝贵经验。
 
  2  低效用地盘活的现实困境
 
  2.1  产权、债权关系错综复杂
 
  低效用地盘活涉及产权人、债权人、租户等多元主体,产权、债权关系错综复杂,主要表现为:一是涉及抵押、查封的用地需要与金融机构、司法机关进行协调,协调难度大,耗费时间长;二是产权人、债权人、租户三者的利益关系难以协调,当债务偿还、清退安置等环节未能达到各方预期时,盘活工作往往难以顺利推动。
 
  2.2  政府目标和用地单位诉求难以协调
 
  从政府盘活低效用地的目标来看,针对不同区域的实际情况,政府有实现产业升级、完善城市功能、释放产城融合空间等目标。从用地单位的诉求来看,部分用地单位希望通过低效用地再开发的机遇获取货币补偿,从而实现旧有产业的退场及再投资;部分用地单位有继续生产意愿,希望通过“工改工”“工改产”等方式,实现经济产出的提升。如何统筹协调政府目标和用地单位诉求,是低效用地盘活工作的难点。
 
  2.3  土地增值收益分配机制不完善
 
  低效用地盘活往往伴随土地用途变化、容积率变更、规划功能改变等情况,根据“涨价归公”论,规划变更带来的土地增值收益基本归国家所有,但城市经过多年的发展,政府、产权人都进行了一定投入,土地增值收益既有政府贡献,也有产权人贡献。如果土地增值收益分配不当,除影响低效用地盘活的进程外,还会带来社会公平与稳定、城市可持续发展等问题[1]。
 
  2.4  政府收支难以平衡
 
  低效工业用地盘活既要满足政府与产权人的合理权益,也要保证政府在此过程中的总体投入与收益基本平衡。在“大力发展新质生产力”“制造业当家”的背景下,各地划定了工业用地保护红线,低效工业用地盘活主要以“工改工”“工改产”为主,单一地块难以实现土地出让收入与补偿支出的收支平衡。
 
  3  低效用地盘活模式研究
 
  低效用地盘活按照处置方式一般分为综合改造、产权转移或股权转让、产权置换、回购收储等四种模式[2]。
 
  3.1  综合改造
 
  综合改造是指通过强度提升、用途调整、效能提升等方式,以提升土地利用强度、经济产出为目标,实现低效用地的盘活利用。强度提升是指通过提高固定资产投资或扩大生产经营面积,提高土地投入产出强度;用途调整是指在保障区域产业发展空间的基础上,将部分土地用途调整为经营性用地;效能提升是指包括产业形态及产业层级的提升,如引进高端制造业、创新型产业和研发总部等。
 
  3.2  产权转移或股权转让
 
  产权转移或股权转让是指在原产权人无能力或无意愿继续投资的情况下,通过转移产权或股权转让的方式,由第三方进行开发利用。产权转移或股权转让既可以由市场独立完成,也可以采用政府主导、国企参与的方式开展,其目的在于通过产权转移或股权转让的方式使社会资本参与低效用地盘活,解决原产权人在低效用地盘活中资金、技术不足的问题。
 
  3.3  产权置换
 
  产权置换是指将原有的低效产业空间置换为政府统筹建设的高质量产业空间的方式,让产权人腾退原有的低效用地,实现优化产业空间布局、提升土地利用效率的目标。
 
  3.4  回购收储
 
  回购收储是指由政府主导,对不具备盘活能力且自愿退出市场的低效用地,与产权人签订土地收回协议,给予产权人合理补偿后,由政府进行整体收回或分割收回,再按规划重新出让。回购收储既实现低效用地的有序退出,同时也为政府储备发展空间。
 
  在上述四种模式的基础上,各地在实践中探索了多种路径,促进低效用地盘活工作的高效实施,具体路径详见表1。
 
 
  4  低效用地盘活案例实证——以珠海某区域为例
 
  4.1  盘活背景及困境
 
  珠海某区域位于粤港澳大湾区澳珠极点,港珠澳大桥西端桥头堡,是“一国两制”的地理交汇点,位置优越。但由于区域开发时间较早、土地利用方式较为粗放,地均税收、产值远低于其他片区,与区域的发展定位不符,需通过低效用地盘活,促进区域高质量发展。
 
  从实际情况来看,政府要实现产业升级、完善城市功能、释放产城融合空间等目标,不同用地单位既存在维持现状发展,又存在扩展生产空间等诉求。如何协调统一政府目标和用地单位的多元诉求,实现政企双赢,是该区域低效用地盘活遇到的主要困境。
 
  4.2  创新盘活方式
 
  4.2.1  多种盘活路径组合,平衡兼顾各方利益诉求
 
  以协调统一政府获得产城融合空间的需求和用地单位多元的合理诉求为目标,通过“以货币补偿收地为主,自行整合开发、实物置换为辅”有机结合的处置方式,将该区域的低效工业用地进行盘活,既为区域高质量发展腾挪了土地空间,又实现了旧有产业的退场及满足产业转型的需求。
 
  4.2.2  科学制定补偿标准,兼顾公平与效率
 
  借鉴国内外关于低效用地再开发的土地增值收益分配理论,以及浙江、上海等省(市)土地增值收益分配经验,确定以“土地基础补偿+增值收益分配”模式,制定与市场价格相吻合的补偿标准,坚持一把尺子量到底,避免逐宗谈判造成的补偿价格不一、谈判周期长等问题,兼顾了公平与效率。
 
  4.2.3  创新制定自行整合开发方式,实现载体升级
 
  根据区域产业发展情况,在不突破工改商、工改住的前提下,允许用地性质在工业大类范围内,由传统工业用地(M1)升级为新型产业用地(M0),实现产业形态的转变。同时,用地单位退让50%用地用于产业配套等公共建设,既实现了产业形态的升级,又为产城融合退让了发展空间。
 
  4.3  取得成效
 
  该案例实施后,盘活了区域低效用地总量94%的土地面积用于产城融合发展;同时,按照新的国土空间规划及产业发展规划,结合《珠海市工业用地指南(2020年)》的推荐值指标,预计区域低效用地盘活后土地市场价值为盘活前的2.6倍,产出效益为盘活前的2.35倍,税收贡献为盘活前的2.5倍。
 
  5  高质量发展背景下的低效用地盘活建议
 
  5.1  做好权属关系摸查,妥善协调解决产权、债权等问题
 
  为解决低效用地盘活中产权人、债权人、租户错综复杂的产权、债权关系,建议在低效用地盘活前做好权属情况摸查,理顺各主体之间的关系,对于涉及抵押、查封的低效用地,政府、产权人应积极与金融机构或司法机关协调,通过三方协议等方式,约定在获得补偿后优先偿还债权。对用地手续不全导致无法办理产权的用地,要根据全国国土调查结果,区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策,予以妥善处理。
 
  5.2  多种处置路径有机组合,协调统一政府目标和用地单位多元诉求
 
  根据低效用地盘活区域的实际情况,因地制宜运用多种盘活模式形成“组合拳”,协调统一政府目标和用地单位多元诉求。如对符合区域产业发展目录的低效用地,可组合运用产权转移、股权转让、载体升级、产权置换等多种路径盘活;对不符合区域产业发展目录的低效用地,可组合运用回购收储、产权置换、产权转让等多种路径盘活;对布局零散、面积细碎的低效用地,可组合运用产权转让、合宗开发、载体升级等多种路径盘活。
 
  5.3  运用土地增值收益分配理论,科学制定补偿标准
 
  城市的“发展”必将带来土地的增值,关于土地增值收益的归属问题,理论界主要有“国有模式”“私有模式(集体所有)”和“公私共有模式”三种不同的观点。关于土地增值的归属确定,必须考量分配结果是否有利于社会公平、稳定和发展,在综合权衡公平与效率、稳定与发展等各方面因素的基础上,确定合理的土地增值收益分配模式。从我国多年的理论研究和实践经验来看,大部分城市采用“公私共有模式”科学制定补偿标准,提高产权人参与低效用地盘活的积极性。
 
  5.4  算好盘活“平衡账”,确保政府现金流持续稳定
 
  通过依托规划、评估等专业技术力量,算好低效用地盘活的“平衡账”,实现政府资金统筹平衡。若单个地块无法实现收支平衡,则可通过市域、分区域的规划统筹,从城市整体利益或区域整体利益平衡出发谋划实施项目,避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。同时,建立土地收益反哺低效用地再开发机制[3],再开发过程中涉及经营性用地出让的,建议提留部分资金用作低效用地再开发的资金储备,确保政府在低效用地盘活工作中的现金流持续稳定。
 
  参考文献:
 
  [1] 黄征学,黄凌翔.我国城市更新的概况、问题及改进[J].团结,2019(05):18-21.
 
  [2] 姚龙,李圣,朱琪.中小城市低效工业用地整体再开发路径探讨[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集(02城市更新).中国建筑工业出版社,2021:9.DOI:10.26914.
 
  [3] 游和远,童佳慧,王学才.新一轮低效用地再开发中的“再适应”及其对策建议[J].中国土地,2024(3):26-31.
 
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