对小区公共用地征收估价的探讨
罗新中
（深圳市融泽源资产评估土地房地产估价有限公司 深圳 518000）
摘 要：在房地产征收实践中，征收补偿金额十分敏感且富有争议。就如何科学、合理地对小区公共用地征收补偿价值进行评估的问题，本文在分析小区公共用地特点及补偿价值内涵的基础上，提出了直接评估与间接评估两种模式，并分别进行了探讨。
关键词：公共用地征收 价值内涵 间接评估方法 直接评估方法
近段时间以来，随着各城市地铁线路建设的持续推进，一些已建成小区中的部分绿化、道路等用地需要征收，用以建设地面站点。如何对该类土地使用权征收补偿价值进行科学、合理地评估？本文对此进行一些探讨。
1 背景简介
被征收的土地是已建成商品房小区范围内的道路、绿化用地及空地等小区公共用地，产权归小区全体业主共有。该小区是通过出让方式获取土地使用权、按照规划部门审核通过的规划设计方案进行建设、建成后交付使用的。建设时用地规划、工程规划等一系列的报建资料是完备的，总平布置、土地用途、容积率、绿化率、建筑密度等经济技术指标是明确的。因建设地铁站点，需要对小区内的部分道路、绿化、文体活动场所用地等土地使用权进行征收。
该小区部分道路、绿化、文体活动场所用地等土地使用权征收补偿评估报告，是参照该小区整体的规划指标和土地用途进行评估的，对此，笔者有不同看法。
2 小区公共用地使用权的特点
小区公共用地使用权显著不同于一般意义上的房地产。一般意义上的房地产，如某套住宅、某间商铺、某幢房屋等，在使用功能上具有相对独立性，其本身就存在着独立的价值衡量标准（本文称主体房地产）。而小区内的道路、绿化、空地、文体等公共用地，以及配电室和物业管理用房等，通常情况下不能从小区中单独分割出来（本文称为辅助房地产）。辅助房地产的主要特点：
（1）是小区内的公共设施，为小区全体业主所共有、共建、共享；
（2）通常情况下不独立产生收益，且作为小区的公共组成部分，不可分割，或者分割后将降低小区主体房地产的品质；
（3）作为小区公共配套的附属设施，其存在的意义，就在于保障小区内主体房地产使用功能的正常发挥。其数量的多少影响着小区的品质和档次，进而影响主体房地产的价值；
（4）小区公共用地通常情况下不需单独计价，其价值依附于小区主体房地产，并从主体房地产价值中得到体现。我们通常讲某小区的住宅价值5万元/㎡，该价值不仅包含住宅本身的建筑物及分摊的土地使用权价值，还包含其所在小区内道路、绿化、休闲等公共设施的价值。
3 小区公共用地征收补偿价值的内涵
基于小区公共用地的上述特点，该类土地征收补偿的根本原因在于市政设施建设需要而对小区内公共用地使用权实施征收，导致小区品质和档次下降，从而使主体房地产价值产生贬损。因此，该类征收补偿价值的内涵，是小区主体房地产因公共用地被征收而在价值上产生的贬损额度，即征收前后主体房地产市场价值的差额。
小区主体房地产价值的贬损评估，须权衡、分析两方面的因素：
一方面，小区内公共用地被征收，客观上造成了小区公用设施数量的减少，降低了小区品质，导致小区内主体房地产价值发生贬损；
另一方面，也是更重要的，是征收的土地将作何用途，用来建设什么，该项建设将对小区产生何种影响。比如，征收的土地用来建设公园，改善环境景观，那是重大的利好因素，小区价值将会得到显著提升。本文所提背景是建设地铁站点，地铁站点的建设对主体房地产价值也是升值因素。如果建设垃圾填埋场或污水处理厂等，必将导致周边房地产严重贬值，那就绝不仅仅是征地补偿的问题，业主们会要求政府把房屋一起征收。
因此，评价小区主体房地产价值变动的影响因素，应综合考虑，不应局限于某一方面。但从厦门市地铁站点建设征收土地补偿的实践看，补偿价值评估只考虑了前一方面的因素，忽视了后一方面的因素。从估价实务的角度出发，本文仅针对前一方面因素条件下的征收补偿价值评估进行探讨。
4 小区公共用地征收补偿价值的评估方法
如前所述，小区公共用地征收补偿价值的评估，其实质是对小区主体房地产价值的贬损数额进行测算、分析，但目前尚缺少公允的、令人信服的评估参数或评估依据提供支撑。因此，在难以可靠测算小区主体房地产价值贬损额度的情况下，通过测算征收前后小区土地价值的差额来间接测算被征收土地的补偿价值；或直接测算被征收土地的补偿价值，无疑就成了具操作性的替代方案，而替代方案恰恰是目前评估所采用的办法。
4.1 间接评估方法
间接评估方法，就是通过分别评估土地被征收前后小区土地价值的差额，来确定被征收土地补偿价值的方法，类似于改变土地利用条件补地价评估。其要点：
（1）土地用途未发生改变。小区公共用地被征收，并未改变主体房屋的用途和性质。因此，征收前小区土地是什么用途，征收后依然是什么用途。
（2）建筑面积未发生改变。征收的是道路、绿地、空地等小区公共用地使用权，地上建筑未被征收，依然保持原有建筑形态。
（3）容积率发生了变化。公共用地被征收，导致小区用地面积减少，但房屋并没有减少。因此，征收后小区的建筑容积率升高了。
（4）建筑密度发生了变化。征收后，小区建筑占地面积未变，但用地面积减少，导致建筑密度升高了。
（5）不应选择假设开发法。假设开发法测算地价的前提，先需要测算房价。既然能够测算出征收前后房价的变动，其贬损数额即为征收补偿额，无需再测算地价。
（6）不应选择成本逼近法。位于中心城区的商品房用地，不宜采用成本逼近法。
（7）计算公式：
补偿价值＝征收前小区土地价值－征收后小区土地价值
＝建筑面积×（征收前楼面地价－征收后楼面地价）
＝征收前用地面积×征收前单位面积地价
－征收后用地面积×征收后单位面积地价
这种方法评估被征收土地使用权补偿价值，容易得到公众认同，而且估价机构对征收前后小区土地价值的评估也比较熟练，本文不再赘述。
4.2 直接评估方法
直接评估方法，就是直接以被征收的小区公共用地使用权为估价对象，评估其市场价值来确定被征收土地补偿价值的方法。其要点：
（1）评估范围的设定
补偿价值的评估范围，除了被征收的土地使用权本身，还应包括地上附着物，如地面硬化、绿化及其他设施等；如小区配套的地下管线需要迁移、重建，而政府决定由小区业主自行建设时，还应包括地下管线的迁移、重建费用。
（2）开发程度的设定
被征收土地的开发程度，应当设定为其实际开发程度。由于小区已经建成，其开发程度至少包括：宗地内外通路、通上水、通下水、通电、通信和场地平整，至于是否通燃气，应根据实际情况而定。
（3）土地用途和容积率的设定
土地用途和容积率应当根据被征收土地的现状设定。因征收的土地是小区内公用的道路、绿化或活动场所，征收后将用于建设地铁站台，其用途实质上是从小区内的公共服务用地转变成大市政的公共服务用地。参照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），其用途应当设定为公共管理与公共服务用地--公园与绿地；因征收的土地上没有房屋，也不能再建房屋，容积率应当设定为0。
需要强调的是，尽管小区在建设时，已经有规划方面的批准文件，但不能以规划批准的反映小区整体用地的用途和经济技术指标当成被征收土地的规划条件进行评估。本文后续将予以详细阐述。
（4）土地使用权类型与使用年限的设定
小区土地使用权原来就是通过出让方式获取的，因而土地使用权类型应设定为出让。
小区公共用地是用来保障整个小区主体房地产正常发挥使用功能的，因而其使用期限应当与小区内主体房地产的土地使用期限保持一致。小区土地可能是综合性用途，如住宅与商业混合等，各种用途土地使用期限长短不一，但公共用地应保障其中最长的使用期限，故择其长者设定。
（5）估价期日的设定
参照住房和城乡建设部于2011年6月3日发布的《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号），估价期日应设定为征收决定公告之日。
（6）评估方法的选择
公共管理与公共服务用地---公园与绿地交易极少又没有单独收益，且不具备开发潜力。因此，市场比较法、收益还原法和假设开发法都不适用，只能使用公示地价系数修正法或成本逼近法。而这两种方法，恰好是《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）中所倡导的：评估“公共管理与公共服务和交通运输用地”价格，“如缺少市场可比案例，可酌情选用成本逼近法与公示地价系数修正法。”
各地的基准地价文件可能没有制定与估价对象一致的公共管理与公共服务用地---公园与绿地的价格标准，评估时需根据用地形态、用地强度等，确定基准地价文件中最为接近的用途作为参照用途，确定需参照的价格标准。并分析两者之间在用地形态、用地强度上的差异，对参照的价格标准进行合理调整后，再进行其他因素修正。
采用成本逼近法对城区土地价格进行评估时，城区土地的取得，不是通过集体土地征收方式，而是通过房屋征收方式获取的。因此，应将区域内房屋征收发生的客观成本作为土地取得费用；地上附着物，如道路、绿地、文体设施、地下管线等的客观建设成本列为土地开发费用。
5 被征收土地用途和容积率设定的原因
如前所述，直接测算被征收土地补偿价值时，应将土地用途设定为公共管理与公共服务用地---公园与绿地，容积率设定为0，而不能采用小区建设时已有的规划设计指标。为何又不能用这些指标来评估被征收土地的补偿价值呢？主要基于以下理由：
（1）规划部门审批的规划设计条件，是针对小区整个建设项目的总体性界定。在此基础上，评估机构评估地价，土地管理部门出让土地使用权，其前提就是把建设用地当成一个不可分割的整体，因而是整体性出让，整体性评估。而总体指标并不适用于局部，比如，一群人的平均身高是1.7米，平均年龄为30岁，并不能推定这群人中某一部分人的平均身高也是1.7米，平均年龄也是30岁。
（2）任何建设项目的土地用途，除了规划上批准的主要用途，均包括道路用地、绿化用地等辅助性设施用地，实质上都是混合性用地。在规划设计中，建筑占地面积多少，绿化用地面积多少，哪些地方盖房，哪些地方修路，哪些地方是绿地，哪些地方是文体活动场所，都做出了详细的规定，这在总平面图上一目了然，而小区现状就是遵循规划设计要求进行建设的结果。因此，不采用整体性规划指标，而按照被征收土地的利用现状来设定其用途和容积率，并未违背规划。被征收土地的现状是什么？就是绿地、道路及文体活动场所，没有房屋，而且也不允许再建房屋。
（3）能否利用小区总体经济技术指标测算出单位地价，据以确定被征收土地的价值？不科学，也不合理。这种做法的实质，就是把总体指标运用到了局部上。各部分土地的具体用途不同，容积率不同，其价值就存在很大差异，不能用平均地价掩盖其差异。在商品房开发项目中，土地之所以有价值，就在于其能被用来建设商品房以获取收益，因而土地价值绝大部分都集中在建筑占地上，而绿化、道路用地等，只起着辅助性作用，其价值远低于建筑占地，这就是效用－价值原则。
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