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优秀论文 | 国有农用地资源资产配置的创新实践与思考

来源: 日期:2024-09-19 14:42:08
国有农用地资源资产配置的创新实践与思考
——基于“青岛五四农场”案例的分析
 
吴涛1  杨洋2  苏文沁2
(1.青岛德润土地房地产评估咨询有限公司 青岛  266071;
2.中国海洋大学国际事务与公共管理学院 青岛  266404)
 
  摘 要:国有农用地是全民所有自然资源资产的重要组成部分。当前,国有农用地的制度供给在一定程度上滞后于社会快速发展的需求,国有农用地资源资产配置在权利体系、配置方式、收益机制、监管考核等方面存在诸多问题。本文基于“青岛五四农场”的案例分析,在对已有成功经验进行总结归纳的基础上,从物权法定、委托代理、有序流转、逐步有偿、监管有效等角度出发,提出了优化国有农用地资源资产配置的思路与建议。
 
  关键词:全民所有自然资源资产  国有农用地  青岛五四农场
 
  改革开放以来,我国自然资源资产产权制度逐步建立,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。国有农用地是全民所有自然资源资产的重要组成部分,对保障国家粮食安全和食品安全,推进农业现代化具有重要的战略意义。目前,国有建设用地、矿产资源等配置有偿使用制度方面相对完善;但国有农用地资源资产配置缺少核心制度设计,尚未形成完整体系。伴随着国家的快速转型发展,在国有农用地资源资产配置中,用益物权性质不明确、使用权权能不完整、无偿使用且代理行使所有权不到位、确权登记粗放、人地固化现象严重、监督监管薄弱等诸多问题逐渐显现。
 
  1 关于国有农用地资源资产配置的案例背景
 
  2022年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》,为落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,开展试点工作。同年7月,经自然资源部备案和省政府批复,《山东省全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施总体方案》正式印发,着力解决自然资源资产所有权人不到位、所有权边界模糊、配置规则不健全、缺乏有效监管等问题,并明确将青岛市列入试点地区。
 
  青岛市国有农用地面积30582.8573公顷,仅占青岛市农用地面积的3.76%,但分布广泛,管理经营主体情况比较复杂。其中,位于青岛市莱西市夏格庄镇的“青岛五四农场”是胶东半岛最大的国有农场,目前证载土地面积约5361亩,其中耕地约4000亩,在职员工约80人。该农场至今已有60余年历史,拥有深厚的历史底蕴、技术优势与文化传统,是国有农用地配置的典型案例,实现了国有农用地高效化、规模化、集约化、增值化。
 
  2 青岛五四农场资源资产配置的创新实践
 
  青岛五四农场创建于1959年12月,在体制上经历了农场-市直事业单位-市直国有企业之变。该农场在国有农用地资源资产配置方面的创新实践主要体现在以下五个方面:
 
  2.1  产权清晰,奠定配置基础
 
  青岛五四农场目前为国有独资小微企业,已依法办理工商登记和税务登记,符合企业经营基本要求。青岛五四农场已办理整体的不动产登记,土地性质为国有,取得方式为划拨,土地用途为农用地、建设用地等,且已取得土地登记证书。2018年,该农场开展了不动产登记数据库项目,进一步整理完善农垦国有土地权属调查、登记发证相关成果,进行数字化处理,建立数据管理库,实现了信息化管理。目前已经从法律上完成土地确权,办理不动产登记证书,国有土地性质明确,农场边界较为清晰,不存在权属争议和历史遗留问题,为五四广场的经营配置奠定了坚实的基础和根基。
 
  2.2 权利分离,解决配置关键
 
  青岛五四农场于2018年由市农委整体划转到饮料集团名下,实现了农场所有权和使用权分离及土地经营权的流转,构建了所有权、使用权(承包经营权)和经营权三个层次的国有农用地权利体系。目前,青岛五四农场所有权归青岛市人民政府所有,确保了所有者职责的有效履行和权益实现;使用权(承包经营权)归饮料集团所有,稳定了使用权者的法律地位和收益;经营权归青岛五四农场有限公司所有,实现权利的流动和农用地的流转。上述“国家所有权+国有农用地使用权(土地承包经营权)+经营权”的权利结构,统筹了权利的稳定性和流转性,解决了配置的关键问题,有力推进了国有农用地资源资产配置进程。
 
  2.3  稳妥改革,兼顾各方利益
 
  青岛五四农场基于自身实际,采用多种方式和政策,兼顾各方利益,逐步稳妥推进企业化改革。一是编制提前锁定。自2000年后农场不再对外招聘在编职工,在编职工预计未来十年内全部退休,完成国有控股公司的转型。二是让惠于民,保障职工权益。兼顾了公平和效益的关系,实施“基本田”和“经营田”的“两田”制度。三是统一管理,正向激励。小麦种植经营者需要统一服从农场的生产计划和管理,统一收购价格高于市场价格,既增加经营者收益,又保障国家粮食安全;其他农作物经营者可自主支配,对土地经营行为产生了巨大的正向激励作用,效益增幅明显。
 
  2.4  统一经营,实现规模发展
 
  青岛五四农场实行统一的规划、统一的计划、统一的管理,统一的生产技术规范,产业化、集约化和生产力水平逐渐提高。一是科学规划功能分区。坚持“生产、生活、生态”并重,科学规划,总体布局,将农场划分为五个功能分区。二是自主经营,统一管理。从种植、收割、销售到配套及场区更新,实行统一的操作经营,农场推进种植专业化、规模化、高效化,实现了农业生产的节本增效。三是整合资源,提高竞争力。引进国际先进技术和经验,利用当地交通条件以及五四农场培训中心等设施,将农业资源优势转化为生产力和竞争力。四是一二三产业全面融合发展。增加科技含量和科技成本投入,加强第二、三产业的产业比重,提升了企业的综合实力和市场竞争力。
 
  2.5  监督考核,保障配置效益
 
  青岛五四农场以饮料集团名义接受青岛市国资委年度考核与监管,落实了监管主体,监管体系也在逐步成型。通过监督考核机制的建立,切实履行所有者职能职责,更好地发挥经营业绩考核的“指挥棒”和“风向标”作用,可以更科学地引导五四农场强化企业长期规划,加强战略管理、风险管理,促进经济增长质量的提高和经济增长方式的转变,提升农场的核心竞争力,对农场负责人的担当作为起到了一定程度的激励效果。
 
  3 优化国有农用地资源资产配置的思考与建议
 
  结合对青岛五四农场案例的分析,应立足于自然资源系统“两统一”职责,按照“物权法定、委托代理、有序流转、逐步有偿、监管有效”的思路,以确权登记为基础,以权属清晰、权责明确、方式可行、效益明显为原则,稳步推进国有农用地资源资产配置。
 
  3.1  推动国有农用地使用权物权法定,填补国有农用地用益物权空白
 
  国有农用地使用权是否具有物权属性,现行法律规范并未予以明确,只是在部门规章及相关的规范性文件中有所涉及。《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》、原国土资源部等八部门联合发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)等文件,均使用了“国有农用地使用权”的概念。但在法律上,《民法典》确立的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权,农用地使用权不在其中,依据物权法定的原则,农用地使用权不是用益物权,国有农用地使用权仍未明确地位和用益物权性质。
 
  国有农用地使用权法定物权的缺失已不能满足国有农用地资源资产配置和利用的现实需求,同时带来不动产登记、土地价格评估等具体工作在操作层面的困境。如《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2016〕156号),国有农用地登记为国有农用地的使用权,通过在“国有农用地”和“使用权”之间加一个“的”字回避与法定物权的冲突。因此,将国有农用地使用权定性为用益物权,在法律层面明确国有农用地的用益物权及其权能,完善所有者行权模式,规范其使用经营的利益相关者的权责,符合促进国有农用地使用权配置的政策倾向。
 
  3.2  基于“委托—代理”理论,创新国有农用地所有权的多种实现形式
 
  企业委托代理机制发展比较成熟。对于国有农用地资源资产,可参考已有的企业委托代理机制。国有农用地所有权由国务院代表国家行使,国务院依据行政法规或发布行政命令,授权地方人民政府或自然资源主管部门行使国家土地所有权。参考国有建设用地使用权规定,市、县级人民政府土地资源主管部门作为国有农用地所有者代理主体,直接享有并行使国有农用地的收益权、处分权,实施国有农用地使用权的划拨、出让和监管、收回,国有农用地使用权(经营权)主体依法经营并接受监督,按相关规定上缴相应收益。
 
  根据当前国有农用地使用方式,国有农用地所有权实现形式主要可分为四类。一是国有农用地统一经营时的两层结构,即“国家所有权—国有农用地的使用权”;二是职工对口粮田承包经营时的三层结构,即“国家所有权—国有农用地的使用权—职工的承包经营权”;三是承包经营权人流转经营权时的四层结构,即“国家所有权—国有农用地的使用权—职工的承包经营权—经营权”;四是其他情形下的三层结构,即“国家所有权—国有农用地的使用权—经营权”等。通过法律明确国有农用地所有权委托代理主体及其职责、范围、权限,分级行使使用权、经营权,实现各方收益。
 
  3.3  实现并完善国有农用地确权登记,逐步实现国有农用地有序流转
 
  国有农用地确权登记发证,是国有农用地实现流转的重要前提,是国有农用地资源资产化和资本化的基础,是推进国有农用地配置的基础和关键。其目的是推进国有农用地产权登记法治化,推动建立权属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的国有农用地产权制度,对于明确相关主体的权利义务、保护权利人的利益有着重要的意义。
 
  参照《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定开展登记时,根据国有农用地权利体系,细化国有农用地的范围,明确登记的对象、权利类型及申请主体,由县级以上政府土地资源主管部门分类对国有农用地进行登记确权,并进行监督管理,为国有农用地的市场流转和高效配置提供前提和基础条件。当前国有农用地取得方式多为划拨,囿于国有属性、土地性质及职工限制等因素,宜将国有农用地经营权作为流转的实现路径,完善经营权登记公示制度、合同备案制度、管理措施等相应的规范设计,实现转让、出租和抵押等。
 
  3.4  完善国有农用地等级评价体系,稳妥推进国有农用地有偿使用改革
 
  长期以来国有农用地仍处于“无偿、无限期、无流动”的状态,国有土地的所有者权益没有得到完全落实。国有农用地作为自然资源资产的重点在于“资产”,需要尽可能实现其价值最大化。由于国有农用地多为国有划拨用地,目前多停留在对农用地的管理上,其资产、资本的价值一直没有得到充分的体现。在明晰产权的基础上,应健全国有农用地资产化资本化基础和依据,全面开展国有农用地等级价建设工作,完善国有农用地等级价体系,加强国有农用地分类价格评估与管理,显化国有农用地资产价值,为今后国有农用地出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营等有偿使用奠定基础,为市场配置与交易提供价格基准,奠定国有农用地资产资本化基础。
 
  鉴于国有农用地的法律制度尚不健全,使用情况极其复杂,在符合用途管制、有利于耕地保护和生态建设等前提下,在有偿使用改革进程中应先期试点,稳妥推进,分阶段推进一二级市场有偿配置的工作,优先开展国有农用地协议出让或租赁的试点,后续逐步尝试招拍挂形式,满足市场多元化需求。待经验做法成熟之后,制定《国有农用地有偿使用管理办法》,建立统一的“资源资产交易系统平台”,全面推行国有农用地有偿使用和公开竞价,提升国有农用地配置的规范性、透明度,增加竞争性和溢价,着力实现国有农用地资产保值增值,保障所有者权益。
 
  3.5  健全国有农用地使用管理制度,建立国有农用地全流程监管体系
 
  农用地尤其是耕地科学合理利用事关国家粮食安全、生态环境保护和经济社会可持续发展,一旦损坏或撂荒,恢复将付出巨大成本和代价。为确保农用地资源资产高效配置,应尽快出台健全国有农用地使用管理制度,建立起国有农用地全流程监管体系,明确和落实监管主体。具体可从五方面着手:
 
  一是规范国有农用地权利取得流程和审批标准,科学合理确定使用主体;二是综合运用遥感监测、网格化、智能化等技术手段,加强国有农用地的用途监管、质量监管和流转监管,避免国有农用地资源流失和撂荒;三是严格明确国有农用地收回和征收情形、条件和流程,并制定收回和征收补偿标准,避免盲目征用,切实保护国有农用地和保障权益人合法权益;四是理顺国有农用地收益分配机制,通过评估和集体决策界定国有农用地所有权人、用益物权人、其他权利人对土地收益的贡献,明确以划拨等无偿取得国有农用地的流转收益分配比例,维护国家所有者权益;五是对国有农用地经营进行监督考核,运用监督考评机制和考核结果,促进国有农用地有偿使用管理水平提升和国有农用地的规模化提升和一二三产业融合发展,推动土地资源高效利用。
 
  4 结语
 
  国有农用地是重要的全民所有自然资源资产,既是实现高质量发展的空间载体,又具有生产、生态、安全、文化等多功能属性。青岛五四农场自划转至青岛饮料集团以来,兼顾国有农用地权利的稳定性和流转性,统筹各方利益,借鉴国际国内农业产业的新理念、新技术、新模式,创新了国有农用地资源资产配置方式,提升了农业现代化水平,实现高质量发展,达到了试点目标。结合青岛五四农场的经验,国有农用地资源资产配置应立足配置目标,以确权登记为基础,积极构建权属清晰、权责明确、方式可行、效益明显、监管有效的配置方式,推动实现国有农用地合理高效配置,健全全民所有自然资源资产管理体制机制。
 
  参考文献:
 
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