上海城市更新中的大城善治与评估伴行
韩艳丽
(上海房地产估价师事务所有限公司 上海 200003)
摘 要:本文通过提炼上海城市更新从旧改阶段到新时期“大城善治”阶段的更新特点,结合上海责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师联创”的工作机制,总结新时期联动优化城市更新实施方案的切入点,为估价机构在更新项目中提供全生命周期、全产业链、陪伴式服务抛砖引玉。
关键词:大城善治 城市更新 三师联创 陪伴式服务
1 引言
当前中国不断探索超大城市的治理之道,以“绣花功夫”破解“大城善治”密码。超大城市的治理难题在于:高积聚性导致空间压力巨大的“城市病”;高复杂性体现出的人口异质性、文化多样性;高流动性加剧治理的困难;高脆弱性易引发次生灾害等。
城市要发展,城市更新就会一直持续。深入了解和挖掘超大城市的具体特点和发展规律,解锁“大城善治”下城市更新的新内核,既是时代的考题,也是发展的必然趋势。这一过程中除了需要更新理念的升级、制度的完善,更需要“众智合力”下的专业技术支撑,以精细化治理焕发城市之美,以人性化尺度呈现城市的温度,让城市有机更新成为美好生活的载体。
2 上海城市更新的演化历程
2.1 旧改阶段(城市更新1.0版)
2017年以前,上海旧区改造从单一的“破旧立新”调整为“拆、改、留”多种改造方式,抓住“世博会”契机,强力推进,“拆”字当头。同时在中心城区“双增双减”背景下开始探索新的更新制度建设途径,有意识地逐步进行城市更新项目试点。
2.2 城市更新阶段(城市更新2.0版)
2017年,上海城市更新先后出台配套实施的细则及意见,明确“留、改、拆并举,以保留保护为主”,按照“规划引领、严格保护”,“区域统筹、分类施策”,“政府引导、多方参与”的原则,强调根据不同的发展要求与更新目标,针对“公共活动中心区、历史风貌区、轨道交通站点周边地区、老旧住区、产业社区” 等各类都市功能片区加强分类引导,因地制宜,分类施策。
2.3 大城善治阶段(城市更新3.0版)
2021年开始,上海将原本分散在各个条线的更新政策体系化,开始建立起全门类、全口径、全社会、全流程的一体化城市更新制度与技术体系,标志着上海城市更新进入新时代[1]。上海先后出台城市更新条例、指引、操作规程及实施细则、行动方案,深化政企多方式合作,探索城市有机更新中的实施路径和资源利用机制,打造可复制的城市更新行动模式[2]。明确由“市级层面编制城市更新指引、区级层面编制更新行动计划”,进一步细化市、区职责分工,构建区域更新的行动制度,完善零星更新实施相关规定。
2023年11月17日,上海市规划和自然资源局印发《关于加快转变发展方式集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见(试行)》(沪规划资源研〔2023〕448号)和《关于建立“三师”联创工作机制推进城市更新高质量发展的指导意见(试行)》(沪规划资源风〔2023〕450号),提出加强资源政策支撑和城市更新专业技术保障、重塑城市更新的机制和流程、构建全周期城市更新模式,建立责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师联创”机制,同时明确了各阶段责任规划师、建筑师、估价师的工作切入点。


从更新内容上,上海城市更新经历了以物理整治为主向满足高质量发展要求的系统性更新的转变;从更新方式上,城市更新从早期的“拆、改、留并举,以拆为主”的外延扩张式发展转向“留、改、拆并举,以保留保护为主”的内涵式发展;从投入成本高的“收储供”模式转向多元的“盘整赋”探索;在组织实施上,从愿景式管理向过程性管理去转变,强调规划引领、政府统筹,市级层面成立城市更新专职机构,城市更新工作从“单兵突进”转变为“区域统筹”;在更新机制上,更强调政府、市场和社会的共同参与;在更新理念上,更强调统筹性、系统性和持续性,“人民城市”由抽象概念变成具体实景。
3 上海城市更新的方式及流程
上海的城市更新坚持规划引领,按照“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间战略[2],实现对象全覆盖,针对区域更新建立“城市更新行动计划-区域更新方案”的行动制度,推动区域整体更新;针对零星更新健全规则,指导零星更新实施。
3.1 城市更新的方式
按照更新的“尺度”,上海的城市更新方式主要包括区域更新、零星更新、“两旧一村”改造等,其中《上海市城市更新指引》主要聚焦区域更新、零星更新,而“两旧一村”改造主要按照上海市旧住房更新改造的相关管理规定及意见等文件执行,且拟在今后的规划资源工作中合并考虑区域更新和 “两旧一村”更新(本文重点比较区域更新与零星更新的不同)。

3.2 区域更新和零星更新流程
区域更新一般包含多个城市更新项目。区域更新中,为了更好地统筹安排功能提升、产业发展、生态环境、市政交通设施和公共服务,针对划定的更新区域,政府赋予统筹主体职能,由统筹主体牵头推进达成区域更新意愿、编制区域更新方案,明确区域内的城市更新项目和实施主体,组织推进城市更新项目实施,实施后进行全生命周期管理。

统筹主体按需开展专题研究(包括产业发展专题研究、历史风貌保护利用专题研究、居住区专题研究、综合交通研究、服务设施高效利用专题研究、专项资金财税补贴研究等),结合产权归集合作方案、区域整体成本收益估算、可行性研究(经济、社会、风险等)等形成初步更新方案,以确保项目具备可实施性。更新方案草案包括规划实施方案、利益平衡方案、全生命周期管理清单等内容。规划实施方案包括明确地块建设指标、公共服务设施、交通、地下空间、建筑平面布局等内容。利益平衡方案包括产权归集或者合作的具体措施,各更新项目的土地利用方式、实施主体、实施时序、资金筹措与使用安排等,以及规划实施方案中确定的公共要素的建设实施要求。全生命周期管理清单是指明确区域内城市更新项目功能、改造方式、建设计划、运营维护管理、项目绩效、物业自持条件等内容。区域更新方案草案经过意见征询与评审,经区人民政府认定后,形成区域更新方案,由城市更新信息系统向社会公布。
零星更新相比区域更新流程更简化,申请人编制项目更新方案,实施城市更新后进行全生命周期管理。

4 大城善治下估价师在城市更新中的定位
当前上海根据自身特点,因地制宜探索城市更新“三师联创”的创新工作机制,将原来“串联式”的工作连接方式转向“并联式”的流程探索,建立责任规划师、责任建筑师、责任评估师的“三师”负责制,合力开展城市更新整体性谋划、专业性策划、合理性评估、陪伴式服务。
4.1 责任要求
责任评估师在城市更新中充分发挥“强资信、明确权、可平衡”模式中的支撑作用,依托责任估价师在低效用地识别度、价值感知度、市场敏感度方面的优势,开展空间资源综合绩效评估、城市更新项目经济可行性评估、城市更新项目多目标综合评估、不动产价值评估工作,并参与低效用地分类处置方案制定、价值实现策略制定等工作,实现和维护相关更新产权主体的资源资产合法权益,服务城市更新可持续发展模式创新。
4.2 选聘方式
区政府启动城市更新单元时,可按需选聘评估师,明确城市更新综合体后,可以由城市更新综合体依法以公开招标或直接委托方式按需选聘评估师。
4.3 服务对象
多元主体参与的机制使得估价机构的服务对象不仅仅是政府相关部门和区域更新统筹主体(城市更新综合体),也可以是零星更新主体、土地权利人、参与城市更新的各市场主体、金融机构。
4.4 工作切入点
新时期上海全周期城市更新分为五个阶段:谋划策划阶段、项目计划阶段、实施方案阶段、实施建设阶段、运营管理阶段。无论是城市更新前期谋划、策划、计划阶段,责任规划师、责任建筑师、责任评估师的协助,再到实施阶段“三师”的协同或直接承担,亦或是更新后的运营管理咨询,“三师”联创工作机制旨在通过“众智合力”,联动优化并完善城市更新实施方案。

4.5 职责定位
城市更新的过程中伴随着复杂的利益博弈,城市更新政策是平衡更新中各方利益的指导方针,在这一政策体系下衍生出多种有别于传统评估的新型业务,主要评估服务需求笔者汇总如下表。评估如何助力新时期的城市更新,评估师如何参与到不同层面、不同纬度、全流程的城市更新工作中值得估价机构深入研究。
从“三师联创”工作机制可以看出,在城市更新工作中评估师被赋予了更多的责任,其定位不仅仅是价值的评估者,更是价值的发现者、价值的平衡者、价值的解码者和价值的实现者;城市更新的多目标性要求评估师不仅仅是对经济价值进行评估,还需要对社会价值、民生价值、人文价值、环境价值等进行综合评估,从原来的单一经济价值维度到多价值维度的平衡。城市更新的长周期性和对全流程服务的需求也要求评估师提供的不仅仅是某一价值时点的一次性服务,更是动态的、联动的、围绕项目实时需求的陪伴式服务。

5 结论
上海作为超大城市,城市更新更需要丰富“大城善治”的时代内涵,最大的智是“众智”,最大的力是“合力”。“三师联创”机制体现了上海在城市更新专业技术保障措施上的创新,也体现了城市更新的大城善治底色,笔者认为:
(1)区域更新宜有计划、分步骤地进行,避免在短时间内因供应量的变化对局部某一品类房地产市场带来大的冲击,影响更新的经济成效;零星更新上,政府部门不应仅仅做好“守门员”的角色,更应在更新政策上给予进一步的奖励支持,从而调动原物业权利人参与城市更新的积极性;
(2)“三师联创”机制虽强调了评估师的地位和职责,但鉴于服务期较长,其服务模式宜进一步优化,从分阶段服务转为全生命周期全产业链咨询,从专项估价服务转为多专业并举的整体服务[3],如可由评估机构以每年签订合同的模式提供常年的陪伴式跟踪咨询服务;
(3)城市更新综合效益评估、空间开发期权价值评价等工作都涉及大量的空间信息,面对新的机遇,估价机构应充分利用大数据,提高数据分析能力,打造“智慧城市”;
(4)全生命周期、全产业链、陪伴式服务需要培养可以胜任新阶段城市更新工作要求的复合型、学习型、创新型人才,通过专业领域融合发展,建立全流程的快速沟通和响应机制。
城市更新从早期的旧改1.0版升级到大城善治下的3.0版,外部环境正在加速行业 “洗牌”,在不断“内卷”的新形势下,打造专业线、边缘线的“两栖”企业,让评估助力城市更新,布局先手棋、打好主动仗是当务之急。
参考文献:
[1] 杜雁,胡双梅,王崇烈,李锴,林辰芳,陈伟,杨潇,边兰春.城市更新的规划与统筹[R].成都:2021中国城市规划年会,2021.
[2] 上海市第十五届人民代表大会.上海市“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要[R],2021.
[3] 韩艳丽.上海城市更新政策体系下的新型估价业务挖掘[A].估价业务深化与拓展之路——2020中国房地产估价年会论文集[C],2020.
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