推进全民所有自然资源资产所有者职责自然资源清单应用的探讨
——以陕西省本级和4个试点市情况为例
殷兆伟
(陕西华地房地产估价咨询有限公司 西安 710016)
摘 要:研究目的:本研究以陕西省本级及西安、铜川、延安、汉中4市自然资源清单编制情况为例,梳理相关问题,探索提出推进自然资源清单应用的若干建议,以期推进自然资源清单的标准化、规范化。研究方法:综合分析法。研究结果:构建所有权委托代理机制的相关法律体系;明确自然资源清单相关范式;规范自然资源清单;明确自然资源清单编制和应用程式;推进自然资源清单的应用宣传。研究结论:应规范自然资源清单的应用,使之更好地服务全民所有自然资源资产权益管理工作。
关键词:所有权委托代理 自然资源清单 所有者职责 履职主体
1 引言
2022年3月,中办、国办联合印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下称《试点方案》),在全国范围推进自然资源资产产权制度试点改革,要求试点地区编制全民所有自然资源资产所有者履职的自然资源清单(以下称编制自然资源清单)。编制自然资源清单是一项全新工作,各地在实际操作中对其理解存在分歧,且学界对其研究讨论的成果较少。如何完善、利用好自然资源清单,合理划分各级政府履行所有者职责的自然资源资产范围和权责边界,使之更好地服务全民所有自然资源资产权益管理工作,亟须统一的制定设计,来规范自然资源清单的编制和应用[1]。
本研究以陕西省本级及西安、铜川、延安、汉中4个试点市清单编制工作为例,结合全国各地调研情况,系统地梳理和剖析试点工作中发现的相关问题和关键堵点,并以此为契机,探索提出推进自然资源清单应用的若干建议,以期服务推动该项工作的走深、走实。
2 自然资源清单的定位、作用和层次
按照中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,推进自然资源资产产权制度改革的主要任务之一是明确自然资源资产产权主体[2]。编制自然资源资产清单,是明确所有权主体、划分所有者职责边界的重要依据,是推动生态文明体制建设的必经之路,是创新市场资源配置方式的首要环节,是自然资源资产产权制度改革的工作基础[3]。
按照《试点方案》要求,除法律另有规定的外,主要有三级主体在履行或代理履行所有者职责,即自然资源部、省级政府和市地级政府。为明确各主体的行权边界、权利义务关系等内容,相应地自然资源清单应至少分别编制三个层级:即中央政府直接行使所有权的资源清单(简称中央清单)、省级政府代理履行所有者职责的资源清单(简称省级清单)、市地级政府代理履行所有者职责的资源清单(简称市级清单)。此外,法律对县级政府履行部分所有者职责的规定,作为自然资源清单的补充内容。自然资源清单层级如图1所示。

3 自然资源清单在编制和应用中面临的困难及问题
3.1 委托代理机制的法律属性模糊
所有权委托代理机制是一项试点工作,其所牵涉的很多工作内容缺乏法律依据。如作为所有权委托代理机制和自然资源清单编制和应用核心的“所有者职责”不是法律概念,其与《民法典》规定的民事委托代理的权限、内容均不相同[4]。这就导致在自然资源清单在编制和应用中,各地对自然资源清单所涉“所有者职责”理解不一,如武汉市和西安市的水资源清单范围和所有者职责的“幅度”和“颗粒度”不尽相同,前者清单侧重于水资源的所有者职责履职,而后者清单侧重范围的“不重不漏”。
3.2 自然资源清单需要完善顶层设计
委托代理机制顶层框架设计是自然资源清单应用的“标的”和“准绳”。现行委托代理机制试点设计框架下,一方面是没有明确好所涉所有权或所有者职责的委托代理模式、委托对象、委托范式、考核评价等具体内容,这导致试点地区探索幅度太泛,试错成本太大;另一方面是现行委托代理机制试点设计框架与自然资源资产管理地方实际“不符”。如西安市自然资源管理工作,是以行政授权给相关县级政府、开发区管委会等形式进行管理,而这与现行委托代理机制试点框架中,市地级人民政府是代理终层,所有者职责事项不可再行“转委托”不一致。
3.3 自然资源清单缺乏实施细则
目前,自然资源部印发了《试点地区政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单编制指南》(以下称《编制指南》),对清单编制中的编制目的、原则和清单内容等进行了规定。但不论从清单的规范编制还是指导清单的落地应用,《编制指南》规定的都相对宽泛,缺乏一定的实操性。除此外,自然资源部再没有对于自然资源清单的应用和管理,制定相关技术指南或实施细则,导致试点地区难以把握自然资源清单的应用深度。
3.4 自然资源清单应用落实缺乏抓手
编制自然资源清单的底层逻辑是划分“权利边界”,而落实自然资源清单的抓手即自然资源清单相关内容的“上图入库”,实现信息化管理。试点阶段,自然资源清单范围还处于文字描述阶段,没有相关空间范围的矢量化或信息化表达。如陕西省级森林资源清单范围为“陕西省太白、宁西、宁东、汉西、龙草坪等5个林业局国有林场中的森林资源,陕西佛坪国家级自然保护区内的森林资源,以及除上述清单范围之外的省级管理自然保护地内的国有森林资源”,只对划归省级森林资源清单的森林资源资产进行宏观文字表述,未能精确到每一宗资源资产地块的具体“四至”范围边界。由于试点地区各类自然资源基础性数据支撑不足、权属边界范围不清晰、基础性工作衔接不够,距离《试点方案》要求的清晰界定所有权主体、明晰代理履行所有权边界范围还有一定差距。
3.5 自然资源清单的参与度不足
长期以来,我国对自然资源的管理采取分部门行使管理、保护和修复等各项职责。受这种“条块”管理思维惯性,各级自然资源管理人员,尤其是基层对全民所有的自然资源资产的所有者权益管理工作的认知和参与,不论是范围还是深度均严重不足。试点期间,受保密和疫情等因素影响,加之自然资源清单的试点阶段属性,各级各部门的沟通交流不够充分,对自然资源调查不够深入,相互之间的协调不足。这些都导致在自然资源清单的编制和应用上参与程度不够。
4 推进自然资源清单应用的建议
4.1 构建所有权委托代理机制的相关法律体系
目前,我国自然资源管理的专项法律都是行政监管视角而非所有者权益管理视角。因此,在推进自然资源资产产权改革中,迫切需要建立健全相关法律法规,搭建与相关法律法规配套的管理制度、配套政策,进一步明确委托代理机制的法律属性[5]。通过明确法律授权、行政授权、行政委托等方式,全面厘清“中-省-市-县”4级或其他相关代理单位(组织)的自然资源资产所有权或所有者职责事项履职主体的责任分工,划分各自行使职责的自然资源清单和范围。
4.2 明确自然资源清单相关范式
4.2.1 规范自然资源清单的委托代理形式
所有权的委托代理机制是中央政府和地方人民政府双方就全民所有自然资源资产所有者职责形成的管理关系,而自然资源清单是构建这种关系的载体。按照《民法典》规定,委托代理授权需要采用书面形式,明确委托代理的双方、代理事项、责权和期限,并由双方签名确认。因此,现有的自然资源清单需要形式上进行以下拓展规范:一是明确委托代理双方的要式参与。自然资源清单形式上要体现委托人(中央政府或自然资源部)和代理人(地方人民政府)的共同确认,才能宣告委托代理关系的成立。如果地方人民政府关于所有者事项有“转委托”或授权的,在征得自然资源部同意的基础上可进一步构建委托代理关系,延伸所有权的委托代理机制“链条”;二是明确代理部分所有者职责事项的相关权限。委托代理机制的所有者职责事项属于民事关系中的有限责任行为,需要在自然资源清单中明确所有者职责事项的代理权限和承担责任;三是明确好委托代理期限和处置。自然资源清单是一个涵盖标的自然资源资产管理和权益维护的动态过程,需要在形式上体现委托代理的时限及到期处置等内容。
4.2.2 制定自然资源清单的实施细则
随着所有权委托代理机制试点的逐步深入,试点地区对自然资源清单在理论和实践上都进行了探索,也积累了一部分经验。自然资源部应在总结试点地区应用自然资源清单经验的基础上,制定实施细则,对自然资源清单的制定所涉依据、原则,实施主体以及自然资源清单的种类、范围、履职主体、所有者职责等内容进行规范,对自然资源清单的编制、实施、监督、评价、报告、更新等方面作出具体规定,形成规范性的自然资源清单管理制度。
4.2.3 构建自然资源清单履职情况的考核评价制度
建立履行所有者职责的考核机制是《试点方案》要求的重要任务之一。自然资源清单是所有权委托代理机制的依据和基础,因此,需要针对代理人在代理期间履行所有者职责情况进行考核评价。通过构建多维度评价指标体系,综合评价代理人及承担所有者职责管理事项主体,重点考核在委托代理期间全民所有自然资源资产的增减变动及所有者权益维护情况。
4.2.4 构建自然资源清单的信息化
国家推进自然资源管理的信息化建设。构建自然资源清单的信息化,通过将自然资源清单内容与自然资源资产空间范围建立一一对应的匹配关系,来实现辖域内各类自然资源资产权属清晰、权责明确、价值明晰、流转顺畅,构建信息化建设的技术基底,有助于更好地掌握全民所有自然资源资产和所有者履职情况,提升自然资源资产权益管理部门效率,实现对全民所有自然资源资产的全面掌控和监管。
4.2.5 健全自然资源清单的调整机制
自然资源清单是动态调整的。探索自然资源清单动态管理的实施路径:一是明确自然资源清单的调整情形。既包括相关法律法规、国家方针政策关于自然资源资产的认识变化,以及委托代理内容变化所导致自然资源清单的调整情形,也包括因相关管理部门工作职责调整、地方对特定资源管理作出规定以及自然资源本身的变化调整所引起的对自然资源清单的调整;二是规定自然资源清单的调整内容。既包括现行清单列举的资源种类、清单范围、代理履职主体、所有者职责事项、清单范围和职责事项确立的依据、注释等,也包括随着所有权委托代理机制改革或相关调整所涉及的内容事项;三是规范自然资源清单的调整程序。根据前述自然资源清单调整情形,规定好自然资源清单动态调整所涉委托人、代理人和所有者职责履职方等相关方的权责,调整的申请、批准、报送、批复、印发、备案等相关程序和时限安排,以及自然资源清单调整所涉相关沟通、协调机制[6];四是完善自然资源清单调整的规范性保障。制定自然资源清单调整的管理办法或技术标准,规范化推进自然资源清单的调整工作。
4.3 规范自然资源清单相关内容
4.3.1 丰富自然资源清单的类型
考虑到试点工作的阶段性探索,《试点方案》对编制自然资源清单的任务层级限于中央、省和市地3级。如前所述,在实践中市级政府会按照“属地管理”原则,对部分自然资源管理职责事项下放到县级政府、开发区管委会。因此,需要根据自然资源管理实际情况,从管理主体和行权主体、资源类别和所有权边界、资产权能和行使方式等,丰富自然资源清单类型。
4.3.2 划分自然资源清单边界
自然资源清单的客体是产权清晰的全民所有自然资源资产及其部分所有者职责事项。要实现所有者职责的由“虚”向“实”,需要划清自然资源清单的边界。因此,一是要界定好“边界”维度。随着自然资源清单的深化应用,自然资源清单边界应包括2个维度,其一是自然资源清单的“纸面边界”即自然资源资产的四至范围,其二是自然资源资产及其部分所有者职责事项的“实际边界”,这既包括自然资源资产范围边界,也包括在自然资源资产之上部分所有者职责事项的权利边界。编制自然资源清单,需要保障上述的2个维度3个“边界”的统一;二是明确划分“边界”顺序。按照所有权委托代理机制的程序,首先由自然资源部印发《中央自然资源清单》,明确由中央政府直接行使所有权的自然资源资产边界。在此基础上,省级、市地级人民政府结合所有权委托代理推进深度,划定本级自然资源清单边界。县级人民政府按照法律规定以及上级人民政府关于所有者职责事项的授权情况,划定本级自然资源清单边界。除行政层级划分次序外,还应考虑自然资源资产的所有者职责履行情况。有关法律规定的从其规定,除此外,需结合生态、经济、国防等因素,兼顾管理效率和改革事项。三是遵循“边界”的动态变化。在划分清单边界时,要遵循自然资源资产“实际边界”变化所引起的自然资源清单“纸面边界”变化。如储备土地一旦完成供应,其履职主体可能会发生变化,其自然资源清单边界势必跟随变化。
4.3.3 区分自然资源资产的公益性和经营性
《试点方案》提出了依据自然资源资产的公益性或经营性来区分所有者职责事项和履职主体的要求。在自然资源清单编制中,如何区分自然资源资产的公益性和经营性,需要注意以下几个事项:一是现行法律法规没有对自然资源资产按照公益性和经营性进行分类运营和管理。这是编制和调整自然资源清单必须尊重的事实基础;二是依照自然资源资产特点调整代理人及其所有者事项。按照中央与地方财政事权和支出责任划分的相关要求,原则上,对于部分以公益性为主的自然资源资产,具有重要生态功能的大江、大河、大湖、草原、湿地,国家公园,战略性矿产资源、国防用地、国有重点林区,应由中央政府统一行使或由省级人民政府代理履行。对于部分以经营性为主的自然资源资产,可通过法律授权、行政授权、行政委托等形式,委托或授权市地级政府等代理履行所有者职责,促进自然资源资产的合理利用;三是鼓励探索创新所有权管理方式。综合考虑自然资源特性,采取以价出资或入股、政府购买服务、委托专业公司和机构等方式,把所有权与其他权能适当分离,占有、使用、收益等具体权利可以归属不同的主体,分别由国有林业或农业企业及专业的自然资源资产运营公司等承担特定经营保护等职责。
4.3.4 所有者职责的多履职主体调处
自然资源资产所有权分裂和附属权利的分割是自然资源清单制定的理论基础[7]。因此,同一自然资源资产的不同所有者职责由不同主体履行,实现了自然资源资产的配置合理、多方参与、富有竞争,但这也给自然资源清单编制和后期履职考核、监管带来了困难。如何解决好自然资源清单中所涉多个所有者职责履职主体的调处:一是主体间存在隶属关系的,应将履职主体统一为上级部门(单位),便于统一履职;二是主体间不存在隶属关系的,可以根据自然资源资产特点,其中公益性自然资源资产,可根据不同主体更好地保护资源,“扩大自然资源资产的生态价值和社会价值”为目标,经营性自然资源资产,可根据不同主体的专业优势和经营能力,以“促进自然资源资产保值增值”为目标,来确定牵头履职主体,建立多履职主体的协调机制,明确各代理主体的所有者职责。
4.3.5 所有者职责事项的梳理
全民所有自然资源资产所有者履职事项的梳理是自然资源清单编制的重中之重。为尽可能保证梳理的所有者职责事项“不重不漏,权责等同”,自然资源清单编制工作需要按照一定架构进行梳理。首先是对现有自然资源资产管理工作进行梳理,即现有法律法规、三定方案、3类清单进行梳理,按照二十字,对涉及工作任务的内容进行梳理、提炼,剔除涉及行政监管方面的管理事项,在此基础上进一步细化,得到的可操作性的工作任务,如下表1所示。

4.4 明确自然资源清单编制程式
自然资源清单的编制和应用应按照一定的工作程式进行:一是梳理职责。通过收集、分析、整理各类自然资源资产管理的相关法律法规、部门规章和规范性文件,理解当前自然资源资产管理的法律政策要求、实践需求、工作内容和工作任务,对各类全民所有自然资源资产管理任务工作进行梳理、提炼,明确所有者职责事项;二是厘清边界。对全民所有自然资源管理状况进行咨询、访谈、调研,界定自然资源资产所有者职责履职主体、履职对象、职责范围、权利义务,划清国有和集体所有所有权边界,厘清上下级管理事项边界,明晰资源资产管理特点和存在问题,形成清单初稿;三是征询意见。就清单初稿,在广泛征求各方意见、专家研讨和实际论证的基础上,进一步修改完善,形成清单征求意见稿。编制起草说明。经本级政府同意后,报自然资源部备案;四是更新完善。后期工作中,按照循序渐进和改革协同原则,根据后续管理体制改革,进一步推进清单的探索、完善和更新。
4.5 推进自然资源清单的应用宣传
自然资源清单的编制,应该坚持积极推进、稳妥有序的原则,综合协调工作涉密和确保工作顺利、稳定开展,加强相关工作的教育、培训,提高自然资源资产管理从业人员对所有权委托代理机制及自然资源清单编制等方面的认识,激发参与自然资源资产管护的积极性。
5 结语
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作是国家一项重要改革事项,编制自然资源清单是所有权委托代理机制试点的基础性工作。通过编制自然资源清单,清晰界定各级各类资源的所有者职责履职主体、履职对象、职责范围、权利义务、受托责任等,解决好自然资源资产管理领域长期以来存在的“所有权人不到位、管理权责不明确”等问题,为落实所有权委托代理机制试点,推进产权制度改革奠定基础。
参考文献:
[1] 李政,谭荣,范振林,等.全民所有自然资源资产所有者职责资源清单——编制理论与思路刍议[J].中国国土资源经济.2023,36(03):43-49+57.
[2] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见[EB/OL].(2019-04-14)[2020-07-26].http://www.gov.cn/zhengce/2019-04/14/content_5382818.htm.
[3] 龙开胜,周小丹.浅议全民所有自然资源资产所有权资源清单[J].中国土地,2022(6):17-19.
[4] 王涛,辛冰,殷悦.全民所有自然资源资产管理体制研究[J].海洋经济,2023,13(01):1-8.
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[6] 沈娟,李萍,刘婷,等.自然资源清单动态调整机制思考与建议[J].中国国土资源经济.2023,36(07):54-61.
[7] 孟婕,曹英志,邓跃,等.我国自然资源资产所有权委托代理关系研究[J].自然资源情报,2023(07):17-22.
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