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广东:关于对《中华人民共和国资产评估法(草案)》立法的基本观点与建议

来源: 日期:2012-03-27 10:14:25

广东省土地估价师与土地登记代理人协会:关于对《中华人民共和国资产评估法(草案)》立法的基本观点与建议

全国人大法工委、广东省人大法工委:
    《中华人民共和国资产评估法(草案)》(以下简称《草案》),引发了社会各界非常广泛而且热烈的讨论和较大质疑!近1个月来,广东省土地估价师协会专门组织了三个调研组分赴全省各地,深入省、市、县三级了解土地估价机构和执业土地估价师的意见和建议,掌握他们的真实想法和意愿。下面结合立法宗旨、国内外经验、我国法制市场经济建设的需要以及估价行业的未来发展,就评估立法提出如下基本观点与建议,供参考。
    一、评估行业发展现状和面临的真正问题
    (一)行业现状
    上世纪80年代末,随着社会经济的发展,土地有偿出让转让、房屋买卖、矿产资源开发等产权交易种类不断扩大,不同行业和领域内针对不动产及其他特定资产的估价行业得以迅速发展,国土资源部1992年开始实行国家统一的全国土地估价师资格考试,1994年成立中国土地估价师协会,2006年成立中国矿业权评估师协会;住房和城乡建设部1994年开始实行国家统一的全国房地产估价师资格考试,同年成立中国房地产估价师学会;财政部1993年成立中国资产评估学会,1996年开始实行国家统一的全国资产评估师资格考试。国务院以“国办发[2003]101号”明确了注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师六大类评估专业。
    经过二十多年的发展,几大类估价专业已形成了具有各自专业技术特性和执业标准的专业发展格局,特别是“土地估价”、“房地产估价”和“资产评估”发展最为成熟,并且在国家经济体制改革、国民经济发展尤其是土地宏观调控中起到了不可替代的作用。目前,全国已有33133人(广东就有近3000人)考取土地估价师资格,他们为土地市场建设和发展做出了巨大的贡献。
    (二)面临主要问题
    随着评估行业的发展壮大和市场化程度的提高,行业之间的竞争日趋激烈,各评估专业之间的矛盾和冲突自然多了起来,其根源在于个别利益集团总想谋求大一统、热衷垄断或打着打破垄断的旗号,实谋圈权垄断之实,不愿意按成熟市场经济国家早已实践证明了的走专业化发展的客观市场经济规律办事,不余遗力追求利益归集。下面细说估价业面临的真正问题:
    1、法律缺失。由于国家一直没有立评估领域的基本法,各个估价专业只有依靠部门规章,各行政管理部门之间、各专业评估行业之间、行政管理部门与评估行业之间的法律关系不明确甚至比较混乱;某些评估专业的行政主管部门超越国务院职能分工,以规章形式乱设行政许可,不能正视不同专业的特点,扰乱了专业评估机构和估价师的正常经营;
    2、某些评估专业本来专业特点极其明显却想尽办法利用“资产”一词的概念、名称来模糊混淆其真正的专业内涵,跨专业从业,酷似用“医生”之名误导市场主体,认为“牙医”不仅能治牙病,也能医治“泌尿生殖或妇科”,果真如此,医患关系能好吗?这些行为着实误导甚至扰乱社会公众对专业评估的认识,致使评估结果严重偏离市场公允价值,出现以非交易评估价格代替市场价格、用整体价值模糊土地房产的市场价格等情况;
    3、不愿意认真、客观的借鉴国外和港、台地区现行的运行有效的有利法制市场经济建立和完善的做法。比如:美国、香港、台湾均有调整不动产评估的专门法律。至今,还没有一个国家或地区另设资产评估单项法律的,世界通行做法是把“资产”类毫无争议的归由会计师、审计师完成。应该说,该统一的未能统一,不该统一的想尽办法跨专业盲目统一,中国现行的“资产评估”与“不动产估价”技术路线是相差甚远的不同专业技术类别,却企图强并。
    4、根据目前中国特色,急需立的法应该是“评估基本法”,而非“资产评估法”,立法的宗旨、目的、调整方法以及法律调整对象必须科学、合理。

    二、关于《资产评估法(草案)》中应质疑之处
    我们认为,评估立法对于几大评估行业来说,是巩固近二十年来评估制度的改革和发展成果,是提升行业地位,更是以法律层次规范行业发展的一件大好事。但,恳望重视以下几个方面:
    (一)立法宗旨
    立评估基本法,其宗旨是明确法律关系,规范评估行业良性健康发展,立法的核心则是确立各评估专业的法律地位以及规范评估行业秩序,使市场经济主体各方的利益得到法律保障,不应该是确立由哪个部门、哪个专业去主导的管理体制和法律关系。
    目前,几大专业性评估分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部(土地估价和矿业权评估两类)、商务部以及保监会五个部门分别作业务管理,而《草案》主导者在多款条文中把权力赋予一个管理部门,留下伏笔将权力集中财政部,这实有一边说要转变政府职能,下放权力,一边又在收权、扩权。
    (二)调整对象
    从《草案》和《起草说明》可以看出,这是一部意在调整前文所列的各大评估专业,而不是仅调整由财政部归口管理的“资产评估师”和“资产评估机构”的法律,但《草案》无论从名称还是内容来看,违反“资产评估”的真实内涵,期望在“不经意间”将狭义的“资产评估”变身为广义的“资产评估”,将中国独有的资产评估师变成为世界上独一无二的能“包治百病”的“评估大师”。如果真想通过立法来达到这一目的,那必将真正毁掉“资产评估”的专业性!拜请参与立法审查的同志抽多点时间认真翻阅资产评估师与其他专业估价师的考试大纲就一定能辩明是非,其专业之巨大差异跃然纸上!专业有区分,学术有专攻,“土地、房产估价”与“资产评估”都是评估的细分专业,具有同等法律地位,而并不存在从属关系。因此对待立评估基本法,无论是立法部门还是各行业主管部门都应充分考虑评估行业这么多年改革发展成果,更多的尊重市场经济发展规律,科学立法。
    (三)行业管理协调配合机制
    《草案》第六条规定:“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制,负责协调和指导资产评估行业发展。国务院资产评估行业管理部门在资产评估行业管理协调配合机制框架下,负责监督管理资产评估行业”,第三十六条规定“国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制”并规定了这个配合机制的职责,包括设定注册评估师专业类别、制定统一的评估基本准则,以及职业基本准则和职业道德准则;制定注册评估师资格全国统一考试办法等。
    按照立法要求,评估基本法应与行政管理体制相适应,即理顺各行政管理部门之间、各专业评估类别之间、行政管理部门与评估行业自律组织之间、全国评估行业自律组织与地方评估行业自律组织之间的法律关系,确保评估行业按照专业化发展的市场规律往前走。《草案》中提出国务院建立评估行业管理协调配合机制或许是一种好的解决方案,但在国务院即将推行新一轮政府机构改革的大背景下,推行时机和推行方式都不是科学和实际的。
    (四)估价师和评估机构的市场准入管理
    《草案》中规定“国务院资产评估行业管理部门”实施注册评估师和评估机构的市场管理,又“监督资产评估行业自律管理”。说明起草者没有辩析“注册”与“自律管理”的内涵,并有意将评估行业管理模式倒退回过去的资质管理、行政部门审批核准。近10年来,土地评估专业积极响应中央和国务院号召,脱钩改制十多年,与国际通行的行业注册和自律管理模式接轨。去年,中共中央总书记、国家主席胡锦涛同志发表重要讲话,要求加强和创新社会管理;中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志等均在多种场合下表示要“大力培育和规范社会组织,加大政府职能转移的力度,要舍得向社会组织‘放权’,敢于让社会组织‘接力’。凡是社会组织‘接得住、管得好’的事,都要逐步交给他们”。立法应鼓励改革,应充分肯定国土资源部已有改革中进步的成功的行之有效的实践成果,并通过法律形式把它固定下来,而不是开改革历史的倒车!
    (五)权利保障
    立评估基本法极其重要的一点是保障评估从业者的合法权益,任何一部法律都应考虑责、权、利的对等与平衡,如果评估法只是规定评估从业者义务而忽略了其权利的保障,也是有失公平的法律。
    例如,就各大评估行业现状看,评估行业作为一个弱势群体,被动性的低价竞争非常突出,从而直接导致了人才流失和质量难以保证。收费可以说是行业权利的根本保障,也是这个行业存在的基础,但《草案》中却没有对此予以足够重视,建议立法对低价等恶性竞争作出明确处罚规定;在此,我们特别呼吁立法应对从业估价师权利保障方面予以足够考虑,这是关系到行业兴衰;关系到专业人士能否真正做到独立、客观、公正从业;关系到我国整个市场化改革等。

    三、对《草案》修改重点建议
    立评估基本法,其宗旨是结合我国实际情况,针对目前评估行业存在的真正问题,明确法律关系,解决人为造成的矛盾冲突,规范评估行业良性健康发展。从这一原则出发,我们本着客观、求实的态度对《草案》提出重点修改建议,供参考。
    (一)《草案》名称修改为《中华人民共和国评估法》
    《草案》调整对象是涵盖我国六类专业评估,即是广泛的资产评估,以“资产评估法”命名确实不妥,我们坚决反对。既然不是专门调整“资产评估师”和“资产评估机构”的法律,则不宜命名为《资产评估法》,本来“资产评估师”就是中国特色的产物,不能以偏概全,不能用其中一种评估资格名称代替所有评估资格名称。建议参考国际上大多数国家和地区的叫法,将《草案》名称科学、合理、公平地修改为《评估法》(德国、英国)或《评估师法》。有些国家只立《不动产鉴定评价法》(日本)、《土地估价法》(澳大利亚)、《不动产估价师法》(台湾)、《房地产估价法》(荷兰)等。
    (二)明确规定归口管理体制,科学归并评估行业
    在现阶段评估立法应与目前行政管理体制相适应,真正落实好各行业行政管理部门对各评估专业到位而不越位的管理模式,应明确由各评估专业行政管理部门根据各自职责依法对相关评估专业进行归口负责的管理规定。
    国际上主要的评估内容与对象是不动产,大约占六七成,其他需要评估的主要是一些数量不大的价值评估业务,因此,国际上也基本上只有土地估价师、不动产评估师或叫房地产评估师三种职业资格称谓,并没有“资产评估师”一说,通常做法是将资产评估业务归入注册会计师业务范围的。早在12年前国务院清理整顿社会中介机构时,财政部就于2000年3月23日发出《关于同意中国注册会计师协会与中国资产评估师协会合并的通知》(财办字[2000]24号),确定合并后的协会定名为中国注册会计师协会,4年后的2004年2月16日,财政部又发出《关于中国资产评估协会单独设立的通知》(财办[2004]6号)。但事实上,资产评估业务始源于国有资产评估及大规模的国企改制,目前国企改制已基本完成,历史任务已告一段落,其发展方向和正确归途是与注册会计师合并,这是全球化的大趋势。
    (三)准确界定而不是模糊混淆评估行业管理部门与从业范围
    目前,国务院已发文规定的评估专业监管部门有六个,冲突较大的主要是财政部、住建部、国土资源部分别对“资产评估师”、“房地产估价师”和“土地估价师”实行业务管理。但在《草案》全文59条中,就有24条反复提到资产评估行业管理部门和资产评估行业自律组织,立法应避免用词含义不清,这也是难与《草案》中“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制”相呼应的,建议充分考虑评估各专业改革发展成果,尊重发展规律,在《草案》中应明确界定清楚各自执业范围,切实做到各司其职,这是评估立法的真正目的所在。
    (四)修改和增加保障从业者权利条款
    前文已分析保障从业者权利的重要性,故,建议将《草案》的第二十四条修改为“评估机构执业,按国家有关规定向委托人收取费用,不得进行恶性竞争”;在《草案》第七章法律责任部份增加对恶性竞争者的罚则。
    (五)慎重考虑立法时机,建议先行制定国务院《评估管理条例》,夯实法律基础
    以上几点均是针对《草案》即评估立法而言,但现阶段立法时机是否已完全成熟?法律一经颁布实施就必须执行,这是法律国家意志性的重要体现,所以从实施法律严肃性的角度看,“评估法”时机或许并不完全成熟。因为在国家《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《物权法》等法律框架下,国务院及国土资源部、住房与城乡建设部、国税总局等部委相应出台了系列法规和文件,明确了土地和房地产评估制度并在市场行为中发挥了积极作用,如果该《草案》匆忙出台,那么不止是相关的众多法律法规要相应修改,就连现行的行政管理体制也不能与之相协调,势必造成不应有的市场混乱和部门肘挚。因此,结合目前六大评估专业的管理体制与行业现状,我们建议可先由国务院制定《中华人民共和国评估管理条例》,为各评估行为及管理工作构建法制基础,也为将来《评估法》立法积累成熟经验,以维护法律的科学性、稳妥性和严肃性。

                   二0一二年三月二十六日
 

 

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