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2 月10 日北京市人民政府办公厅下发2004 年４号令，4 号令全名《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》， 其主要内容是对一年多前的出台的33 号令作出修正， 规定从今年1 月9 日开始，北京将停止经营性项目土地的协议出让。该文件的出台标志着1992 年在北京延续至今的国有土地使用权协议出让制度将退出历史舞台，取而代之的将是土地交易公开化。 一、主要内容 4 号令规定： 一、自2004 年1 月9 日起，对《规定》第二条第五款规定的下列经营性用地，需要办理国有土地使用权出让的，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行： （一）绿化隔离地区建设项目用地； （二）小城镇建设项目用地； （三）开发带危改项目用地； （四）国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地。 对在2004 年1 月9 日以前政府有关部门已经受理的上述四类项目，由市发展改革委会同市规划委、市建委、市国土房管局提出需要办理国有土地使用权出让的处理意见，并报市政府批准后执行。 二、下列情况在办理国有土地使用权出让时，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行： （一）除房改带危改项目外，利用划拨土地进行经营性开发建设的； （二）改变用地使用性质，进行经营性开发建设的； （三）基建项目转为开发项目的； （四）项目主体发生变化的。 二、政策背景 . 协议出让的弊端 我国的土地出让方式有三种——协议、招标、拍卖和挂牌，其中挂牌方式是实践中由拍卖出让派生而来的。在这四种土地出让方式中，协议出让方式的市场化程度以及交易透明度都是最低的。 自1987 至2002 年15 年间， 协议出让方式一直在我国城市经营性用地出让中占据着主导地位。经营性用地的协议出让容易造成较多问题， 主要表现为： 一是炒卖项目，甚至占地不开发的“圈地”； 二是政府的土地收益流失；三是行为不规范， 容易滋生腐败，不利于国有土地资产管理。 . 2002 年的33 号令 为解决协议取得土地的弊病，近年来，国务院、中纪委、国土资源部、监察部先后发文，明确要求各地政府加强国有土地资产管理，规范土地市场，实行招标拍卖挂牌交易。 2001 年国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15 号），通知中明确要求， 土地要依法以招标拍卖挂牌交易进行供应。国土资源部于2002 年5 月9 日发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11 号令），指出，自当年7 月1 日起，全国各地区的商业、旅游、娱乐、写字楼和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌出让。 在此背景下， 北京市政府也随即出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》，即33 号令，其中明确地提出：“自2002 年7 月1 日起，凡在本市行政区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地，不具备规定条件的，停止办理国有土地使用权协议出让手续”。 . 33 号令的开口 虽然33 号令规定了经营性土地的不得以协议方式出让，但是其中也预留了不少的开口。 首先文件规定“在2002 年6 月30 日前，已经取得市计划主管部门的立项批复和市规划主管部门的规划意见书或审定设计方案通知书、规划用地许可证，但尚未办理土地征用手续或国有土地使用权出让手续的经营性项目用地”，这些土地均可在2002 年10 月31 日、12 月31 日或最迟在2003 年3 月31 日以前，获准办理土地使用权证。由于非典的影响，办理土地使用权证的截止时限甚至被一再后延。 其次，按照33 号文件的第三条规定，以下五类用地可以继续以协议的方式出让：①绿化隔离带项目；②危旧房改造；③小城镇建设项目；④其他重大建设项目中的用地；⑤还有就是一些规划为高科技、工业用途的经营性项目。 由于存在这些“出口”规定，造成33 号令出台后公开出让地块仍然较少，不少房产项目以“五个出口”为名，仍然通过协议方式获得地块。到2003 年年末的统计数据表明：当年北京市土地购置面积与2002 年同期对比增长了37.3%，达到了近1 亿平方米。而与突击立项严重对立的一个现实是：2002、2003 年，北京通过公开交易上市的土地供应量为数极少。 三、4 号令的影响 . 土地供应量比去年略有下降 4 号令的出台使得开发商再也不能通过协议方式拿到廉价土地了。虽然目前政府为了满足市场的土地供应，将会加大公开交易的土地供应量，但北京市政府土地储备中心能提供的土地非常少， 因此今年的土地供应量会略有下降。虽然今年土地供应可能会比往年略微地有所下降，但一两年不会影响北京市的房地产供应，因为一个项目从它的前期工作开始直到最后完成，会有一个比较长的周期，目前已经办完了批复的存量房可以维持几年的供应平衡。 . 便于政府整体调控规划 除了投资政策外， 政府控制社会固定资产投资的发展还有一个很重要的方式就是土地资源释放。通过土地资源的释放，能够调节不同区域经济的发展以及不同行业的经济发展； 通过土地的供应和城市建设，达到统筹调节城乡差别，调节不同产业之间的差别，让它们按照政府引导的方向去发展，这是一个调节手段。因此，不论是4 号文件，还是33 号文件，都是政府在利用这个调节手段来规范市场、引导市场的措施，最终目的是为了保持经济持续增长。 . 行业进入良性整合 迫于融资、拿地门槛的加高，加剧了房地产企业间的竞争，因此今年房地产企业间的整合与兼并将成为业界的一大热点。由于我国房地产市场很大，区域发展很不平衡，因此，在竞争中，有相当一部分发展商会从北京这样的一线城市转移到二、三线城市继续发展，同时一批具有资金实力、管理规范的外埠、外资、外行企业也会借这一时机加入到北京的房地产开发企业中，房地产行业将进入到真正关注企业结构、强调管理与专业化的良性整合期。 . 专业化运作促市场成熟 对于一家房产公司而言，能否获得土地是其经营发展的一个重要因素。一般的房地产公司一个项目如果运作两年的话，起码有一年时间花在土地上， 对于外地发展商来说，找到地主就要颇费周折，再办手续、拆迁，在拿地过程中不可确定的因素太多。其实，房地产公司的专业应该是集中精力，强化主业把产品做好，而不是拿地。4 号文一出，大家公开公平竞争，就会有更专业、有实力的公司(包括外资)进入北京市场，花更多的心思钻研产品，促进北京房地产市场整体走向成熟。 四、需要解决的问题 . 土地公示制度急需建立 4 号令中虽然提到公示制度，但没有具体的办法， 目前政府应制定明确具体的公示制度，出台未来的土地供应计划。在建立土地公示制度后， 政府有关部门将在土地公开交易之前，提前公开交易具体土地拍卖的数量及土地的相关资料。开发商可以根据公告来安排企业年度的土地储备计划， 有计划地调配资金，与此同时，政府也可以更好地进行土地控制。 . 土地供应量需要得到保证 由于4 号令封掉了原来的口子，可能会在开始时造成北京市土地供给量的减小，但由于去年北京市上马了大批经济适用房项目，故而楼市整体的供需情况相对平衡，不会造成楼市价格大幅度的波动。但从长期来看，如果土地供应量持续下降，也许会直接改变市场供求，土地价格水涨船高， 则有可能会对该地区下一步改造增加困难，对周边土地造成不利影响， 从而导致恶性循环。因此， 以后政府是否有能力保证市场所需的土地供应量是一个极为重要的问题。 . 融资渠道应尽快打开 4 号令后， 土地供应全部采取在市场公开交易的方式进行，企业要获得土地，需要大量的资金。再加上去年121 文件规定，只有楼盘封顶后，才会向开发商发放贷款。房地产企业的融资问题再一次被摆到台面上。 五、各地的横向比较 在上海土地交易的市场化早就开始实行了，在今年1 月上海正式开通“上海市土地交易系统”。今后凡是经营性土地的出让全部都要纳入“上海市土地交易系统”实施规范管理，在土地交易过程中严格遵循有关法律法规，实现了市、区两级业务管理框架下土地交易全过程的跟踪和控制，尤其值得注意的是该项业务流程中评标委成员申报、地块底价审批等重要关键节点信息，将实行计算机监控管理，减少了人为干预因素，防止了信息的不对称性。这标志着上海土地交易将严格遵循现行的法律法规，交易全过程将层层受控、“曝光”。 除了上海之外，国内其他一些城市的土地也实行了公开交易，如天津、重庆、济南、长沙、南宁、柳州、桂林等城市。广东、江苏、浙江等市场经济发育程度较高的地区，还对土地市场建设展开了积极的摸索，如杭州的土地收购储备制度、广东的有形市场建设等。广东、浙江等省已经确定了经营性用地一律招标拍卖的制度，招标、拍卖在当地已经成为土地使用制度改革的一种潮流。 |
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