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——访全国政协副秘书长、致公党中央副主席吴明熹 随着中央一号文件的颁布和国土听证制度的实施，征地制度改革引起了人们的广泛关注。中国致公党中央“征地制度改革调研组”从１９９７年以来一直在做这方面的工作，前不久还组织召开了“征地制度改革研讨会”，聚焦当前土地征用问题，为征地制度改革建言献策。
“经济发展带来了征地制度上的有益探索，这是社会的进步。我们所做的就是改进工作，保护农民的利益，让征地工作进入到法制化、人性化的轨道。”全国政协副秘书长、致公党中央副主席吴明熹在接受记者专访时这样认为。 近日来，随着中央一号文件的颁布和国土听证制度的实施，征地制度改革引起了人们的广泛关注。中国致公党中央“征地制度改革调研组”从１９９７年以来一直在做这方面的工作，前不久还组织召开了“征地制度改革研讨会”，聚焦当前土地征用问题，为征地制度改革建言献策。 吴明熹说，征地工作事关国家经济建设发展和维护农民切身利益的大局。多年来，中共各级党委和政府高度重视征地工作，切实维护被征地农民的合法权益。特别是近年来，各地在补偿安置、执法维权、政务公开等方面进行了探索。但是，在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，由此产生的农民失地问题日益严重。 五大难题 ２００３年，致公党的一些地方组织就征地制度改革问题在当地进行了小规模调研。在此基础上，致公党中央组织工程、法律等方面的专家，于２００３年１１月份赴安徽、浙江、贵州等地实地调研，通过与政府有关部门座谈、走访被征地农民，掌握了大量材料。此外，他们还与国土资源部和有关专家座谈，交流情况，最终形成调研报告，形成政协十届二次会议提案、发言，将为推动征地工作的健康发展呼吁。 吴明熹归纳了我国征地制度上存在的五方面问题： １、法律法规的缺位是征地权“滥用”的根源。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”但《土地管理法》没有对“公共利益”作明确的界定，因此动用征地权的条件并不明确。此外，《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”“依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这实际上扩大了征地范围，即任何单位和个人除使用国有土地外都可以征用农民集体土地。更为严重的是，征地权使用的“随意”，征地范围过宽，直接导致不少地方政府把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展，体现政府领导任期政绩的手段。个别地方干部重单纯的ＧＤＰ增长，轻实现社会的全面发展；重为政府创收，轻保护耕地，热衷大项目、大园区、大广场、大马路，使法律赋予征地公益性的目的难以体现。特别是近期，各地大学城建设项目愈演愈烈，形成新的“圈地运动”。 ２、农民集体产权制度的不健全直接影响集体土地所有者行使权利。《土地管理办法》中规定的集体土地所有权主体有三个，即村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农村集体。但是，谁是集体土地真正的产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》都未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了集体所有者依法行使权利和维护自身权益。 ３、征地补偿费测算办法偏离市场经济规律。法律规定，征地按土地原用途进行补偿，具体测算按被征土地前三年平均年产值的倍数确定补偿费用。实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大差异，政府或单位征地往往在法定范围内压低征地补偿费用。一些国家和地方重点基础设施建设项目，为节省投资，采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准，使农民没有收到应得的土地收益。 ４、简单的货币安置方法难以适应就业市场化。当前?征地安置的主要途径是一次性货币安置，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。据统计，近年来９０％以上的建设用地项目采用这种办法。但实际上，货币安置虽能解决被征地农民的暂时生活问题，保证征地工作顺利进行，却难以解决他们的长远生计。特别是该办法未能充分考虑到土地对于农民不仅是生产资料，更是生存和生活保障的事实。农民一旦失去土地，缺少谋生手段，就会坐吃山空，形成社会不安定因素。在调查中，我们发现：每年因失地农民安置问题未能得到妥善解决而引发的群众上访占总上访量的１／３。 ５、政府是土地管理者又是用地者，不利于国土资源部门有效发挥监督和执法职能。政府是土地的管理者，一定情况下又是用地者，同时征地又是政府行为，往往是政府定项目、定补偿标准。在此情况下，隶属于政府的国土部门对同级政府的征地行为无法实施有效监督，对出现的政府违法行为难以及时制止。 三大对策 吴明熹提出，征地制度改革应坚持可持续发展战略，严把土地征用关，同时以人为本，切实解决好失地者的长远生计，保持社会的长治久安，为全面建设小康社会服务。 一、严控征地范围，慎用征地权。建议国家从法律法规上确认农民集体土地的财产权利。调整使用征地权的项目，先将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，条件成熟时再将工业用地及各类开发区退出征地范围，逐步缩小征地范围，最终严格限定在必要的公益事业范围。其他建设用地，要引入市场机制，发挥市场在土地资源配置和价格决定中的基础作用。 二、适当提高征地补偿费用，改变少花钱多办事的投资理念。建议征地补偿费在确认农民集体土地财产权利的基础上逐步提高补偿标准，最终按照市场经济规律确定。征地补偿除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、土地市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素。 三、着眼于长远生计，将安置被征地农民纳入社会保障体系。建议各地可根据自身的财政状况，由政府、村、户共同出资，实行符合当地实际的社会保障制度。在提高征地安置补助费标准的情况下，有条件的地方可根据本地经济基础发展状况、人均生活水平及资金保障能力，与当地社保机构协商，按“低保”起步，“低保”享受原则确定参保基数，参保人每月领取的保险金不能低于当地最低生活保障线。还可通过调整土地收益分配关系，筹措建立失地农民社会保障基金。土地吃紧储备有限有迹象表明，珠三角发展日显疲态，开始明显逊于长三角，跨国公司的中国?亚洲?地区总部多数设在上海；广东１５年来首次将利用外资与固定资产投资的“全国第一”位置拱手让于江苏。这个变局当然是复杂的，但有一点是肯定无疑的，即珠三角长期以来土地过度“透支”，导致用地越来越紧，地价越来越高，成为制约其竞争力的关键因素之一。现在在珠三角，不仅是城市，任何一个乡镇，头号难题都是土地吃紧。 而长三角在土地问题上也正重蹈珠三角的老路，新一轮圈地潮席卷两省一市。江苏从当年乡镇企业“遍地开花”的土地粗放利用，到现在外向型经济扩张，城市规模膨胀，土地资源越来越紧缺。有报道称，昆山市如按目前的发展速度，到２０１５年包括乡镇在内将出现无地可供的局面。而江浙两省整个沿上海周边地区、沿沪宁、沪甬及沿江地区，都将面临同样的困境。面对江浙两省的高速增长，精明的上海出台了一个“１７３”计划，就是划出１７３平方公里的地区，开辟一个低商务成本的特别园区，以应付周边地区挑战。所谓低商务成本，说白了首先就是低地价，甚至以“零地价”吸引外来投资，作为长三角“龙头”的上海尚且如此，引资大战怎能不硝烟四起，圈地之风又怎能不越刮越烈呢？ 在京津唐地区，圈地之风可以说是有过之而无不及。仅北京市就有３０００多家房地产公司，平均每５０００个北京居民就有一家房地产公司。这从任何国家来看，都是可怕的现象。北京的土地７０％都是在炒作过程中完成的，不少是多次转手。而据北京市总体规划，北京现有的可用储备土地资源仅能满足到２０１０年用地需求。现在借迎奥运，大兴土木，用地压力更大。而且，这一地区面临土地资源与淡水资源的双重紧缺，生态环境的承载力正趋于极限。 |
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