北京市政府4号文件的社会影响述评

北京市政府4号文件的社会影响述评

作者:侯建国　2004年3月4日

2月10日，北京市政府办公厅转发了市国土房管局等五部门《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》(京政办发[2004年4号]这份文件(以下简称4号文件)，其实是对2002年北京市政府办公厅33号文件的修改。在此之前，2004年1月9日，北京市人民政府发出通知停止受理经营性用地协议出让的申请。

4号文件规定：自2004年1月9日起，下列经营性用地，需要办理国有土地使用权出让的，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行：(一)绿化隔离地区建设项目用地；(二)小城镇建设项目用地；(三)开发带危改项目用地；(四)国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地。那么，4号文件到底有哪些影响呢?

开发商存量土地多，政府出让土地少。土地供应将平稳过渡

长久以来，北京房地产界沐浴在国有土地使用权协议出让的“春风”里，开发商在土地上获得了太多的超额利润，当然，另外一种说法就是国有土地资产大量流失。所以当2004年2月10日4号文件出台时，几乎无人不为之动容。有人认为该举措的影响力甚至不亚于2003年收紧房贷的121文件。据报道，2003年北京市土地购置面积与2002年同期对比增长了37．3％，达到了近1亿平方米。显然，这又是一次典型的末班车运动，投资商仍可用传统的“协议”方式圈下大幅廉价地块；而4号文件则让游戏突然中止，那些尚未来得及进入交易程序的土地将被政府收回，重新招拍挂。

“1亿平方米这个数字来自官方，但仍然是一个相当保守的估计，这个数字还没有包括那些无法无天、未经任何手续获得的土地面积。”北京市土地整理储备中心的一位官员称。而按照住宅的平均容积率推算，在1亿平方米土地上可以开发3-4亿平方米的商品住宅。2003年全年，北京市商品住宅竣工面积为2080．8万平方米，以此推算，3亿平方米约相当于北京市近15年的开发能力。

而据北京市国土房管局有关人士透露，仅仅从2002年7月1日到2004年1月9日约18个月内，就有4000公顷规划用地、8800万平方米规划建筑面积经过33号文件预留的几个口子，以协议方式出让到开发商手中。2002年和2003年通过公开交易转让的土地不足10％。

然而，4号文件显然默认了这些土地的合法性，所谓“报市政府批准”只是履行一个手续罢了。

北京华远老板任志强说，按照目前的开发规模，开发商手里囤积的这些土地可以维持2-3年。这也是北京市政府利用政策为土地储备部门争取到的喘息空间。任志强说，为了减缓政策出台对市场的震荡，也由于国土资源部认为北京市土地供应总量过大，去年12月北京市发改委下达的2004年用地计划，将建设用地量削减了19．4％。任志强认为这有利于在停止土地协议出让后土地供应的平稳过渡。

其实，停止土地协议出让早已是箭在弦上。2003年，国土资源部会同其他部委在对北京市土地市场进行检查后指出，北京市大量土地未按国土资源部2002年11号令的规定实行招标、拍卖、挂牌；北京市政府33号文件为土地协议出让开的口子太大；存在较严重的土地违法违规现象，有些基层设立的开发区违规圈占土地；总体上土地供应量过大。这些因素促使北京市政府必须作出决断，立即停止土地协议出让，不能再拖下去了。至于这一刀切在哪里，切在什么时候，这不过是一个策略问题。

北京市土地储备中心主任史贤英告诉记者，4号文件的出台，将大大推动北京的土地市场化步伐。他说，市土地储备中心及其分中心明后年的土地储备量将会有较大幅度的增长，2-3年后的土地储备量满足房地产市场的土地供应“可以说基本没有问题”。

规则改变引起业界争论。主流观点认为，地价上涨不会引起房价上涨

土地交易规则的改变，会不会影响房价?这是社会关注的焦点问题。

供需影响价格，土地供应量的减少必然导致土地价格的上涨，继而影响到房价。这是持房价上涨论的开发商们的依据。SOHO中国董事长潘石屹就是房价上涨论的坚定支持者。

事实如何呢?北京市国土房管局土地交易市场2002年通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让国有土地使用权46宗，土地面积152．17万平方米，建筑面积425．6万平方米，成交价款27．05亿元。2003年共组织了58宗268．69万平方米土地入市公开交易，已成交49宗，土地面积215．46万平方米，建筑面积349万平方米，成交价款56．7亿元，目前另有6宗土地正在交易。从2002年和2003年土地公开交易情况的对比可以看出，公开交易的宗地数量和面积稳步增长，但是，在宗地数量相差不大情况下，2003年的土地面积有较大幅度的增长，而建筑面积却有较大幅度减少，由此导致平均容积率的下降以及成交价款和平均楼面价的上涨。不管原因是什么，2003年公开交易的宗地平均楼面价成倍上升的事实，很可能还会引起一些房地产从业者认为土地公开交易会引起地价大幅上涨，进而抬升北京市本已过高的房价。

但是北京大学教授、著名房地产专家董黎明认为，公开交易的宗地价格之所以过高，很大程度上是因为公开交易的宗地总量仍然过小，2002年公开交易的土地面积仅占土地出让总面积的7．5％，2003年这一比例下降到6．9％。如果2004年能够实现北京市国土房管局提出的“经营性项目用地招标、拍卖、挂牌出让方式供地的比例，2004年争取达到60％以上”的目标，土地公开交易数量稳步增长，公开交易的宗地价格就会回落到合理的区间。另一方面，2003年，北京销售面积和待销面积的比例是1：7，也就是说，每销售1平方米的商品房，还有7平方米待售，就是现在不开发了，把目前已有的存量房售空，都需要到2006年。市场的供需关系决定价格，求大于供则上涨，供大于求则下降，面对如此巨大的待售面积，无论如何，房价也不可能逆势而涨。

北京市局发言人程建华2月26日的发言也映证了这种说法；他说：土地入市交易之后导致地价上升，无非挤压的是房地产商的利润，在供求关系稳定的情况下，地价上涨不会引发房价上扬。

虽然堵住了33号文件的制度缺口，但规范还须细化

不管怎么说，4号文件都是对33号文件的补充，它要求除房改带危改的用地外的所有经营性用地均须通过招标、拍卖、挂牌方式公开交易，就从根本上堵住了土地公开交易制度的缺口。这标志着北京市已经建立起一套比较完备的土地公开交易的制度体系，尽管这一规定来得迟了一些。

然而，《补充规定》的颁布执行并不是土地公开交易制度体系的终结，《补充规定》本身就有需要完善的地方。一是对于遗留问题的解决。《补充规定》中“对于2004年1月9日以前政府有关部门已经受理的上述四类项目，由市发展改革委会同市规委、市建委、市国土房管局提出需要办理国有土地使用权出让的处理意见，并报市政府批准后执行”。据北京市国土房管局公布的消息称，受33号文件的影响，2002年10月备案登记的协议出让项目中，已经有立项和规划的成熟用地将近9000万平方米，2003年全年共出让国有土地约3000万平方米，由此推算，2004年1月9日以前，大约还有6000万平方米的原协议出让土地等待新的政策进入市场；二是对于协议出让的土地，按照国土资源部21号令的要求，协议出让结果应当在土地有形市场，或者通过报纸、互联网等媒体向社会公布，接受社会监督，而《补充规定》虽然明确指出协议出让实行公示制度，但具体办法尚未形成，有待继续完善。

北京市局发言人程建华说：目前，北京市政府已原则同意市国土资源局会同相关部门提出的经营性用地流程图。这个流程图经适当修改后，即将于今年3月份颁布实施。

　　(来源：中国国土资源报)