国外土地征用法律模式

国外土地征用法律模式

2004年1月7日

编者按：在为了公用事业建设而征用土地方面，一些国家的宪法和法律都进行了严格的规定。同时，对公共利益原则的界定方式、土地征用的范围等也有具体规定。在具体做法上，虽然存在或大或小的差异，但各国都十分注重充分保障被征用土地群体的权益。我国政府部门在为了公共利益而征用土地时，可以从中有所借鉴；同时，要注意结合我国的具体国情和实际情况，不可盲目照搬他们的经验。

一、宪法基础与法律框架

法律特点：

●保护私有财产，但是私有财产并非“神圣不可侵犯”，即不把财产权绝对化

●宪法对私有财产作出限制，要求私有财产服从公共利益，或不损害公共利益

●在必要时，政府可以依照法律，有偿征收私有财产

无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。土地征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及相对人的私人财产权益，所以必然具有其权力的法源。

“私有财产神圣不可侵犯”是1789年法国大革命时提出的。在此之前，1776年美国《独立宣言》把人权概括为“生命权、自由权和追求幸福的权利”。1789年法国大革命时发表的《人权和公民权宣言》第17条还宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利。”二战后，许多资本主义国家修改宪法，或重新制定宪法，对财产权的规定，有三个共同的特点：一、保护私有财产，但是，私有财产并非“神圣不可侵犯”，即不把财产权绝对化；二、宪法对私有财产作出限制，要求私有财产服从公共利益，或不损害公共利益；三、在必要时，政府可以依照法律，有偿征收私有财产。如：1946年11月3日颁布的《日本国宪法》第29条规定：财产权不得侵犯。财产权之内容应由法律规定，以期适合于公共之福祉，私有财产，在正当的补偿下得收归国有。1947年制定的《意大利共和国宪法》第42条规定：财产分公有和私有两种。法律承认并保障私有财产，但法律为了保证私有财产能履行其社会职能并使其为人人均可享有，规定获得与使用私有财产的办法，以及私有财产的范围。为了公共利益，私有财产在法定情况下应有偿征收。1949年5月8日，西德通过的《德意志联邦共和国基本法》第14条规定：（1）财产权和财产继承权受法律保护，其内容及范围由法律规定。（2）财产权负有义务，即其使用应有利于公众。（3）为公众利益起见，财产可予征收。征收应依法实行，并依法确定征收方式和赔偿金额。偿付时应恰当考虑公众和各有关方面的利益。在赔偿金额上有争执时，可上诉普通法庭，通过诉讼解决。

在发展中国家，1967年，玻利维亚制定的《宪法》第134条和第137条规定：不准私人集聚的经济实力达到危及国家经济独立的地步。不承认任何形式的私人垄断。作为国家财富的财产是不可侵犯的公共财产。

1971年9月10日，埃及经公民投票正式通过《阿拉伯埃及共和国永久宪法》，宣布“国家所有制神圣不可侵犯”。根据法律，只有为了公益才能征用私有财产，但要有赔偿。保障继承权。

菲律宾1973年1月13日生效的《菲律宾共和国宪法》第4条第2款规定：私人财产，若无公正补偿，不得征为公共使用。1975年6月7日通过的《希腊共和国宪法》，只规定“禁止全部没收财产”。也就是说，可以“部分”没收。这部宪法对于地产的使用、管理倒有详细规定。1979年颁布的《秘鲁共和国宪法》第112条规定：国家保障经济的多元制。

国民经济以多种形式的财产权和企业的民主共存为基础。第125条规定：财产权不可侵犯。财产权得到国家的保障。除非出于宣布的公共需要和公共用途或社会利益的原因，并事先以现金付给合理的赔偿费，不得剥夺任何人的财产。1987年，韩国制定的《宪法》第23条规定：全体国民的财产权应予保障。其财产内容和范围由法律规定。行使财产权时应尽力照顾公共福利。

对世界主要国家的分析对比可以看出，大多数国家的土地征用，一般都能在宪法中找到权力的来源。即便在宪法中找不到权力来源，在民法中也可找到。因此，土地征用行为的重要性从中可见一斑。

作为一种宪法性的行政行为，土地征用必须遵循一定的原则。法国大革命时期的《人权宣言》中确定的基本原则包括：（1）合法认定公共需要的存在；（2）公平补偿被征用人的损失；（3）在占有被征用财产权前，事先支付补偿。上述原则迄今仍是世界主要国家土地征用制度的基石。

当前，世界主要国家土地征用制度涉及的立法形式有两种。一是独立式，即土地征用法独立于土地法，以法律的形式存在。二是章节式，即土地征用法作为土地法的一个章节存在，是土地法律的一个部分。土地征用不仅有其独立的宪法基础，而且土地征用法与土地法在其性质上也有所不同。前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制性手段取得财产的方式。土地法则属于物权法（或财产权法）的范畴，狭义的土地管理法，更具有大量的行政法内容。因此，多数国家均独立制定土地征用法。有些没有专门土地征用法的国家，最近也在考虑拟定土地征用法。

还有一些国家（地区）没有专门制定土地征用法，而是将土地征用制度的一些基本问题，作为土地法的一个章节处理，如越南、多数东欧国家、中亚国家和中国台湾省等。其中也有一些国家正在准备制定独立的土地征用法。美国作为一个判例法系的国家，也没有独立的土地征用法，但将1970年的《土地征用政策法》提升为法律以后，该法也具有独立的法律地位。

由此可见，公共利益原则是世界主要国家土地征用制度的基本要件之一，即只有在出于公共利益的情况下，国家（政府）才有可能使用土地征用权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。

土地征用，是国家因公共事业的需要，或为实施国家经济政策，或为国家国防安全，基于国家对土地的最终所有权，依照法律程序对土地各种权利进行征用的一种行为。从某种程度上说，凡是有关土地征用的所有法律都把国家土地征用的权力限制在服务于“公共利益”。在世界各国，公共利益的范畴有许多共同之处，例如道路、军事设施、国家机关用地、学校、医院等设施的建设。但不同国家，由于社会制度不同，

历史和文化背景不同，对“公共利益”形成不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会的私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。

总的看，在大多数国家，土地征用的主要“公共利益”通常包括以下6个方面的用途：

交通建设，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、码头、防洪堤和机场等；

公共建筑，包括学校、图书馆、医院、教堂和公共住房等；

军事目的，如军事设施、军事基地、兵工厂等；

土地改革，如耕地改造、土地重新分配、土地规划等；

公共辅助设施，例如给排水设施、污水处理系统、电力设施、煤气管线、水利和灌溉工程、水库等；

公园、运动场、花园、体育设施和墓地的建设。

有些国家，“公共利益”中规定的用途可能还包括：为低收入家庭修建房屋，国家机关用地，公有的工商企业用地，进行土地改革，把征来的土地分给没有土地的农民等。

二、公共利益原则的界定

●列举式：在与土地征用有关的法律中详尽地列出在哪些“公共利益”的情况下方能使用征用权

● 概括式：在与土地征用有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益方可使用土地征用权”

● 　　如何界定“公共利益”，决定了不同国家的土地征用范围，这与一个国家的经济社会发展水平、土地资源的禀赋及潜力、国体、政体、法律制度等等有关。在市场经济条件下，界定“公共利益”的方式主要有两类。

一是列举式。在与土地征用有关的法律中详尽地列出在哪些“公共利益”的情况下方能使用征用权。最典型的是日本、韩国、我国台湾省及香港特别行政区、印度、波兰等。实行这类方式的大体以大陆法系国家为主，但也并不绝对。

列举式的国家又分两种情况。一是以日本为代表的国家，在土地征用有关的法律法规中“穷尽”性地列出了所有35种可以使用土地征用权的“公共（益）事业”，并且几乎每种“公共事业”均相应有一部法律来约束，政府没有任意行政权，没有超法律限制，没有保留条款，在这种情况下，不可能出现“因公之名”而为私益使用征用权的现象。第二种是以我国台湾省为代表的情况，在土地法中列出了12种可以发动土地征用权的条件，但没有“穷尽式”地列举，有保留条款，这种范围可宽可窄，有一定的自由裁量权。

二是概括式。即在与土地征用有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益方可使用土地征用权”，但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定。例如澳大利亚、加拿大（各省情况不尽相同）、美国（各州情况不尽相同）等。实行这类方式的大体以英美法系国家为主，但也并不绝对，因为目前西方在完善土地法体系的过程中，大陆法系与英美法系立法原则相融合的趋势日益明显。

然而，即便是在“概括式”的国家，也不存在“因公之名”而为私利（或部分公益部分私利）使用土地征用权的可能。实行概括式的国家，有两种方式明确界定了“公共利益”：一是利用议会法律来规定何者为公共利益，如澳大利亚规定，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图的任何目的。二是通过法院来判决土地征用是否符合“公共利益”。

三、征用范围

●新加坡：将住宅、商业和工业区用地也纳入了征地范围

●日本：35种公益事业允许征用或使用土地

据初步分析，国外土地征用中范围最大的国家是新加坡，最少的国家是日本。

新加坡土地征用权的行使范围较为宽泛。1985年修订的《新加坡土地征用法》规定，当某一土地需要作为公用；经部长批准的任何个人、团体或法定机构，为公共的利益或公共利用，需要征用该土地作为某项工程或事业之用；作为住宅、商业或工业区加以利用时，总统可以在公报上发布通知，宣布该土地需要按通告中说明的用途加以征用。

这样，在新加坡，将住宅、商业和工业区用地也纳入了征地范围，这种情况是世界上比较罕见的（中国可以与之类比）。新加坡之所以实行这种制度，与其土地资源的高度匮乏有关。如，在2001年，新加坡将律政部属下的四个部门（土地局、土地注册局、土地测量局、土地系统支援组）合并成立土地管理局，律政部长称“在一些国家，私人土地业主有权不同意政府任意征用他们的土地，可是土地稀少，为了国家建设有必要实行强制性的土地征用政策”。确实，新加坡这种土地征用制度对其成功实现“居者有其屋”计划起到了关键作用，目前新加坡住屋总量已达80多万套，超过了总户数，人均居住面积是香港的2倍，居亚洲之首，在公屋建设过程中，住房发展商（HDB）可以强行征用私人土地用于自身发展。

新加坡除了征地范围宽之外，在征地赔偿上与西方主流国家的做法也不一致。尽管《土地征用法》规定住房发展局要根据“市场价”对被征用土地的所有权人进行赔偿，在一般情况下，发展局支付的价格要低得多（多数情况下仅为土地估价师估算价格的20％）。

日本的土地征用范围比较窄。尽管日本《土地征用法》列出了允许征用或使用土地的35种公益事业项目，详细囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益，但是，这35种公益事业大都有法律规定，如：“依据航标法设置的航标，依据水路业务法设置的水路测量标志”，“依据石油管线，依法建设的石油管道设施，”等等。同时，这35种公益事业本身的范围也比较窄，如：日本原子能研究所用于研究的设施。

实际上，穷尽式地列举出所有的可使用征用权的事业，已避免了“因公之名”为私利征地的可能性。但是，对日本这么一个小国，穷尽式地列举是有可能的，而对于一个大国，对于一个发展中的大国，则很难穷尽式地列举。

　　(来源：中国国土资源报)