2003年江苏土地市场制度建设：一切都要有规则

如果说为期一年半的土地批租专项治理是对土地市场违法违规行为的重拳出击，那么，江苏省在去年的土地市场秩序治理整顿中更注重的，则是土地市场制度化建设。

在整顿之初，江苏省就清醒认识到：没有制度作保，无论多少次整顿、多少次清理，都难以实现土地市场的根本规范。在这样的认识下，江苏省明确提出“三个结合”：巩固土地批租专项治理成果与开展治理整顿土地市场秩序相结合、集中治理与长效管理相结合、政策调研与政策规范相结合；提出把土地市场秩序治理整顿的着力点和落脚点放在建章立制上，以实现土地市场的长效规范为根本目标。

去年，江苏省政府出台了十多项规范土地市场的规章制度，南京、泰州、南通等地制定了符合当地实际的规范性文件。没有规矩不成方圆。一系列规章制度的落实，使江苏省土地市场实现了交易有规则、用地有目录、供地有指标、市场有监管、权益有保障。

交易有规则

２００３年５月１９日，江苏省政府分别以第１０、１１、１２号省政府令，发布了《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》、《江苏省国有土地储备办法》、《江苏省国有土地租赁办法》。以政府令发布加强国有土地资产管理、进一步规范土地市场秩序的文件，这在江苏还是头一回。在这三个文件中，《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》规范了土地招标拍卖挂牌出让的程序，明确了交易规则，如为防止土地市场投机行为，对土地市场信息发布的时间、渠道、范围都作了明确规定。《江苏省国有土地储备办法》首次规定，同级财政部门每年应将不少于２０％的储备土地有偿使用收益用作土地储备资金，要求土地储备资金实行封闭运作、专户存储、独立核算，专项用于土地储备，为土地收购储备的正常运作奠定了基础。

此外，泰州市出台了八个规范土地市场交易行为的政府文件，初步建立了政府统一征地、统一收购储备、统一市场交易的土地市场运作机制。全省最早成立土地市场服务中心的南通市，建立了“一个窗口四个工程”的土地市场制度，即实行一个窗口对外服务，建设阳光工程、绿色通道工程、特别快车工程和市场监管工程，保证了土地市场的规范，提高了服务水平。与此同时，无锡、淮安等地政府还废止了以前出台的不符合国家土地市场管理法律法规、不适应市场发展要求、不利于市场公平交易的地方性法规。

用地有目录

目前，造成土地市场秩序混乱、土地资产流失的一个重要原因是经营性用地界定不清。对此，江苏省对划拨用地范围作了进一步明确，对经营性用地进行了进一步界定，出台了《江苏省划拨用地目录》，并规定新增建设用地除目录范围内的项目外，一律依法有偿使用。同时，省里对现有不符合划拨用地目录的存量建设用地进行了清理，要求一律以出让或租赁等方式实行有偿使用；要求严格执行《限制供地目录》、《禁止供地目录》，认真落实国家产业政策，防止盲目投资和低水平重复建设。

南京市去年在高校用地管理中首推“分餐制”，即对高校用地不再全部以划拨方式供应。按照《江苏省划拨用地目录》，教育、教学用地以划拨方式供应，凡教育、教学之外的经营性用地以招标拍卖挂牌方式公开出让。９月１９日，南京市首次举行高校经营性用地挂牌出让，引起较大反响。此外，南通市政府今年出台了《关于不符合划拨用地范围存量建设用地有偿使用的实施意见》，对市区存量划拨建设用地进行清理，凡不符合《江苏省划拨用地目录》的，一律以公开出让方式供应。对以营利为目的的邮政、教育、体育、公共文化、医疗卫生等用地，也必须实行有偿使用。

供地有定额

为确保土地市场稳定，合理确定土地供应量，提高土地的集约利用水平，江苏省编制了土地供应指标体系和总量控制体系，并在今年出台了《江苏省建设用地指标体系》，规定建设项目供地数量必须根据单位面积的投资额来确定。该指标体系明确要求，国土资源部门要将建设用地指标体系作为审定用地规模的重要依据，无论是在项目可行性论证阶段，还是在建设用地审批过程中，用地规模都必须控制在建设用地指标范围内，超指标用地要坚决核减。特别是开发区用地，要按投资强度确定土地的供应量。根据苏北、苏中、苏南经济发展的实际情况，省政府规定：国家级开发区一般每亩实际投入不得低于１２０万元～２５０万元，省级开发区一般每亩实际投入不得低于８０万元～１６０万元，其他工业集中区等一般每亩实际投入不得低于５０万元。此外，江苏省还建立了土地供应年度检查制度，每年对全省建设用地利用情况进行检查，检查结果与下一年度土地利用年度计划的农用地转用指标数量直接挂钩。

在这方面，南京市政府出台了《关于严格控制经营性用地总量的意见》，从土地市场供求的实标出发，实行经营性用地定量供应。《意见》规定，所属区县范围内经营性用地出让宗地面积超过１００亩的，在出让公告之前必须报市国土资源局审核后再报市政府审批，市政府审批同意后方可公告出让；宗地面积在１００亩以下的，公告前报市国土资源局备案，严禁化大为小、违规操作或协议出让经营性用地；严格控制商品住宅开发用地总量，实行商品住宅用地计划管理。苏州市政府下发了《关于全面提高建设用地集约利用水平，促进经济社会可持续发展的意见》，从规划控制、定额限制、市场配置等八个方面对土地供应和集约利用提出了要求。

市场有监管

为从源头上预防和遏制土地交易中违法违纪行为的发生，确保土地市场的公开、公平、公正，江苏省从制度建设上加强市场监管，联合国土资源部门和纪检监察部门建立了联合督查制度。督查内容主要包括：是否存在规避招拍挂或仍采取协议方式出让和划拨土地的问题；是否存在单位和个人先行立项、先行选址定点和先行确定地价的问题；是否存在假招标、陪标、串标等弄虚作假、徇私舞弊行为；是否存在领导干部违规干预和插手土地使用权招拍挂出让，特别是领导干部利用经营性用地使用权出让搞权钱交易，或由于行政干预造成重大经济损失的违纪违法案件的现象。

在土地有形市场中，各地均有纪检监察机关专人进驻，在进行土地使用权招标拍卖挂牌出让过程中，纪检监察部门都现场监督。常州市人民检察院、监察局、国土资源局、建设局联合制定并实施了土地市场交易准入制度，并定期向社会公布土地市场“黑名单”。该制度明确规定，凡在土地使用权交易和收购储备土地拆迁开发投标过程中，利用行贿、欺诈等手段搞不正当竞争或违法犯罪活动的单位和个人，除依照法律法规和有关规定进行处罚外，还将直接追究企业法人和项目经理的责任，并视情节予以警告、停业整顿、降低资质（资格）等级、吊销资质（资格）证书，限制或取消其进入该市土地交易市场和收购储备土地拆迁开发市场从事投标活动的权利。在这方面，泰州市通过实施土地市场全程监管制度，做到了及时制止、查处土地非法交易行为，今年以来共查处土地非法交易案件１起，处以罚款２４．６２万元，处理责任人４人，３人给予纪律处分，１人移送司法机关追究刑事责任。

权益有保障

征地补偿不到位既严重损害了被征地农民的土地权益，又导致了低价出让、随意圈占土地等市场混乱现象。对此，江苏省委、省政府对建立被征地农民基本生活保障制度高度重视，在７月２２日召开的中共江苏省十届五次全会上，李源潮书记强调指出，要切实保障农民的土地权益，建立对失地农民合理补偿机制。梁保华省长也就建立失地农民基本生活保障制度多次批示和指示，省政府常务会议两次讨论研究建立失地农民基本生活保障制度。省政府成立了由国土、劳动保障、民政、法制等部门组成的立法调研小组，先后赴苏南、苏中、苏北地区进行调研，组织召开了３次失地农民补偿安置工作研讨会和十多次座谈会，征求了３０多个部门的意见，收到书面征求意见１２０多条。为确保失地农民基本生活保障制度的科学性、可行性，充分体现人民的意志和利益，广泛听取各方面的意见，特别是失地农民的意见，省政府先后举行４次听证会，开了我国就制定出台政府规章举行听证会的先河。

１０月８日，江苏省政府常务会议原则上通过了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》，决定在有关土地管理法律法规规定范围内调整提高征地补偿安置标准，建立被征地农民基本生活保障制度。１２月１９日，省政府又决定从２００４年１月１日起在全省２８个县?市、区?试行。《办法》吸收了听证会上部分农民代表提出的建议，如“尊重失地农民征地补偿的选择权”、“建立基本生活保障资金增长机制”等。《办法》将改变目前以一次性货币安置为主的做法，实行“以土地换保障”的新机制，将被征地农民统一纳入基本生活保障体系，一方面使失地农民得到长期基本生活保障，一方面防止了随意圈占土地等混乱现象。

据悉，近期江苏省还将进一步制定完善土地市场信息预警预报、土地市场动态监测、集体土地市场建设等制度。